Давайте выясним, правда ли, что за два административных штрафа в течение года можно получить запрет на въезд? А также разберёмся, могут ли за два административных штрафа аннулировать разрешение на временное проживание (РВП) или вид на жительство (ВНЖ).
АННУЛИРОВАНИЕ РВП И ВНЖ
Основания для аннулирования РВП или ВНЖ можно найти в федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (основания для аннулирования РВП - , основания для аннулирования ВНЖ - ). Одно из оснований выглядит так:
...неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств , психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;Что такое административная ответственность? Это наказание за различные мелкие шалости вроде безбилетного проезда в автобусе. Такими нарушениями ведает кодекс об административных правонарушениях, или КоАП .
Но к аннулированию РВП или ВНЖ ведут только некоторые из них:
- Административные правонарушения (не все, а только связанные с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность ). Такие нарушения описаны в главе 20 КоАП РФ .
Впрочем, появление в пьяном виде на улице – это тоже посягательство на общественный порядок (так же, как и распитие спиртных напитков на улице). Казалось бы, какая мелочь, попил пивка на улице, что тут такого? Ну выпил, ну послал подальше полицейского. Как это два административных нарушения? Как депорт?!
- Миграционные нарушения.
Им посвящена глава 18 кодекса об административных правонарушениях (КоАП) с длинным названием «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской федерации».
А вот штрафы за нарушение правил дорожного движения не относятся к посягательству на общественный порядок, и поэтому за два и более штрафа ПДД в течении года РВП или ВНЖ не аннулируют. Но это вовсе не значит, что можно ездить как попало. Почему? Читаем ниже.ЗАПРЕТ НА ВЪЕЗД
Нужно помнить ещё одно условие, которое заставляет иностранцев в России быть крайне осмотрительными. Это :Статья 26. Въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства: 4) неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности;
Запрет на въезд ставят даже при наличии РВП или ВНЖ.
То есть, даже переход улицы на красный свет или курение в неположенном месте могут привести к очень серьёзным последствиям.
Вернемся к штрафам ПДД: если у МВД дойдут руки и вам за эти штрафы поставят запрет, то аннулирования РВП или ВНЖ не избежать, если экстренно не среагировать. Выход один: постоянно проверять наличие запрета
Что же касается ответственности иностранных граждан, то иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных, создаваемый в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
Так как правовой статус лиц без гражданства в Российской Федерации в целом аналогичен положению иностранных граждан, то предусматривается, что нормы Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации распространяются и на лиц без гражданства, если иное не вытекает из законодательства Российской Федерации, и включают конституционный, гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой аспекты.
Уголовная ответственность. Особой сферой, в которой реализуется защита прав человека, является сфера уголовной юстиции и пенитенциарных отношений. В этой сфере осуществляется защита прав лиц, ограниченных в дееспособности в связи с совершенным преступлением: задержанных, обвиняемых, подсудимых, осужденных.
В 1955 г. на 1 Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями были приняты Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, ставшие первым международным документом, связанным с осуществлением уголовного правосудия. Впоследствии Правила неоднократно пересматривались, дополнялись и в настоящее время состоят из Введения, 95 статей и Приложения, включающего 13 Процедур выполнения Правил, принятого в 1984 г.
Минимальные стандартные правила предусматривают следующее:
«каждый заключенный должен быть обеспечен одеждой, которая ни в коей мере не должна быть позорящей или унижающей его достоинство;
для всех заключенных должны быть созданы условия для продолжения образования, религиозного отправления, культурной деятельности;
режим, принятый в пенитенциарном заведении, должен сводить до минимума разницу между жизнью в тюрьме и жизнью на свободе. Перед завершением срока наказания необходимо принимать меры к постепенному возвращению заключенного к жизни в обществе;
в обращении с заключенными необходимо подчеркивать не их изоляцию от общества, а то обстоятельство, что они продолжают оставаться его членами;
органы тюремного управления должны заботиться о тщательном подборе персонала, ибо хорошая работа в тюремных заведений зависит от добросовестности, компетентности и личных качеств этих сотрудников, и др.
Процедуры Приложения предусматривали, в частности, рекомендации государствам, чьи нормы защиты лиц, подвергающихся любой форме задержания или тюремного заключения, не соответствуют Минимальным стандартным правилам, принять эти Правила и довести их до сведения заключенных и задержанных лиц в целях осведомления.
Учитывая, что минимальные стандартные правила были приняты в форме резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и носили рекомендательный характер. Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала всем государствам воплотить их в национальном законодательстве.
Важным вкладом в защиту прав заключенных стало принятие в 1989 г. на 43-й сессии Генеральной Ассамблея ООН Свода принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. В основу Свода принципов положена ст. 9 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в которой говорится, что никто не может быль подвергнут произвольному задержанию или аресту. Главное предназначение Свода принципов - обеспечение задержанным лицам режима, соответствующего статусу неосужденных.
К сожалению, необходимо отметить, что до настоящего времени в международном праве нет ни одного источника - международного договора, регламентирующего деятельность пенитенциарных учреждений и закрепляющего статус заключенных. В 1970 г. на IV Конгрессе поднимался вопрос о возможности заключения такой Конвенции на основе Минимальных стандартных правил 1955 г., но и до настоящего времени он еще не решен.
Вместе с тем необходимо отметить, что сами основы защиты прав человека в сфере уголовной юстиции и пенитенциарной системы уже заложены в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. В нем, в частности, говорится, что любой человек, в том числе и заключенный, имеет право на признание его правосубъектности, что "все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности".
В деле защиты прав подследственных и осужденных в общей системе защиты прав человека большая роль принадлежит международным межправительственным организациям, в том числе ООН и ее специализированным учреждениям: ЭКОСОС, ВОЗ, ЮНЕСКО и др. В рамках ЭКОСОС ведущее место принадлежит Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию, созданной в 1991 г. вместо существовавшего до нее Комитета по предупреждению преступности.
Защита прав человека в пенитенциарной системе стала предметом деятельности многих международных неправительственных организаций, таких, как Международная ассоциация помощи заключенным. Международная амнистия. Международное общество социальной защиты и др., что говорит о возрастании социальной и международной значимости этой проблемы, которая должна быть решена объединенными усилиями всего международного сообщества.
Несмотря на нерешенность многих вопросов в сфере уголовной юстиции и пенитенциарной системы Российской Федерации, в 90-х годах в России произошли существенные сдвиги в этой области. Были принят законы "О судебной системе Российской Федерации" 1996 год, Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 год, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации 1996 год.
Иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации в 2006 году совершено 35 712 преступлений, что на 3.9 % меньше, чем за аналогичный период прошлого года, из них гражданами государств - участников СНГ - 32 881 преступление (- 3.8 %), их удельный вес составил 92.1 %.
В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства совершено 9475 преступлений (+ 14.3 %).
Гражданско-правовая ответственность иностранцев состоит в том, что согласно Конституции иностранные граждане и лица без гражданства несут те же обязанности, что и граждане РФ. Рассмотрим взаимодействие государства и иностранцев.
С самого начала подготовки Гражданского кодекса Российской Федерации разработчики Кодекса были едины во мнении: нормы международного частного права не должны оставаться за рамками кодификации гражданского законодательства. Сегодня эта идея реализована в проекте раздела "Международное частное право" части третьей ГК РФ вступившей в действие 30 ноября 1996 г. Выражением этой же идеи является и соответствующий раздел модели Гражданского кодекса для государств -- участников СНГ, принятой Межпарламентской Ассамблеей в качестве рекомендательного законодательного акта Содружества Независимых Государств.
Нормы международного частного права, которые объединил заключительный раздел Кодекса, продолжили, таким образом, начала, выраженные в предпосланном им нормативном материале, позволили развить и конкретизировать их применительно к особенностям отношений с иностранным элементом.
Раскрыть во всей полноте значение исходных положений части первой ГК для формирования его последнего раздела, обращенного к явлениям международного гражданского обмена, - задача, вряд ли выполнимая в рамках исследования. Тем не менее представляется целесообразным, предваряя широкое исследование этой темы, обратить внимание на некоторые ее узловые моменты.
Согласно распространенной в отечественной доктрине точке зрения международное частное право является областью отношений гражданско-правового характера в широком смысле слова, возникающих в условиях международной жизни. Отношения такого рода, соответствующие перечисленным в статье 2 ГК, образуют сердцевину предмета между народного частного права.
Особо должно быть отмечено правило статьи 2 ГК, предусматривающее осуществление гражданским законодательством защиты неотчуждаемых прав и свобод человека и других нематериальных благ. Определяя основные права и свободы человека как неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения. Конституция Российской Федерации (ст. 17) исходит из их естественной природы, отражаемой в начальных словах конституционных правил: "каждый имеет право", "каждый вправе", "каждый может" и др. "Использование таких формулировок, - пишет Е.Л. Лукашева, -- подчеркивает признание указанных прав и свобод за любым человеком, находящимся на территории России, независимо от того, является ли он гражданином РФ, иностранцем или лицом без гражданства". Гражданский кодекс следует конституционной норме в понимании прав и свобод человека и гражданина как непосредственно действующих и существенно расширяет сферу их гражданско-правовой защиты, в том числе и для целей развития международного общения.
Пункт 1 статьи 7 Гражданского Кодекса воспроизводит правило части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации о включении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в правовую систему Российской Федерации. Заметим, речь идет о правовой системе Российской Федерации, а не о российском праве, как утверждается иногда в комментариях к этой статье Конституции, что, конечно же, не одно и то же.
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. и Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. определяет международный договор Российской Федерации как "международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования".
О порядке применения в последнем случае внутригосударственного акта сказано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 "О некоторых вопросах применения судами - Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия: «... судам необходимо иметь в виду, что в силу пункта 3 статьи 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора».
Сравнение механизмов применения самоисполнимых и неса-моисполнимых международных договоров раскрывает значение словосочетания "применяются... непосредственно" (п. 2 ст. 7 ГК). "В законодательстве, - пишет И.И. Лукашук, - нередко речь идет о "непосредственном действии", "непосредственном применении" норм международного права. Нередко эти выражения понимаются буквально, как означающие прямое применение международных норм помимо национальной правовой системы. Но о каком прямом действии может идти речь, если нормы международного права включаются Конституцией в правовую систему страны? Они и действуют как часть этой системы.
Обладая всеми качествами международного договора, как он понимается упомянутыми Венскими конвенциями и Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", эти соглашения отличаются существенной особенностью: они включают правила, которые в конечном итоге могут быть реализованы не иначе как в отношениях между субъектами частного права.
Известно, что принятие закона об иммунитете государства и его собственности было предусмотрено еще Основами гражданского законодательства 1991 г. (ст. 25), но в связи с прекращением существования Союза ССР его разработка не была завершена. Не реализовано к настоящему времени и упомянутое положение статьи 127 Гражданского Кодекса. Между тем потребности в дальнейшем развитии внешнеэкономических связей Российской Федерации, совершенствовании правовых основ осуществления иностранных инвестиций в стране заставляют ускорить подготовку этого закона. К тому же некоторые недавно принятые законодательные акты содержат косвенные отсылки к нему, требующие восполнения нежелательного пробела как в материально-правовом, так и в процессуальном аспектах. Например, в статье 23 ("Иммунитет государства") Федерального закона от 30 декабря 1995 года.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, принятым Федеральным законом 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ, и вступившим в действие с 1 июля 2002 года соответствующая статья 2.6 предусматривает:
Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившиеся на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.
Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, предусмотренные частью 2 статьи 8.16 , статьями 8.17 - 8.20 , частью 2 статьи 19.4 настоящего Кодекса, подлежат административной ответственности на общих основаниях.
Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующего иммунитетом от административной юрисдикции Российской федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права».
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующего иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях также указана ответственность иностранных юридических лиц.
Взаимоотношения с иностранными гражданами и лицами без гражданства осуществляются на основании законодательства Российской Федерации и международных соглашений (договоров), в соответствии с которыми виновные в нарушении Правил дорожного движения Российской Федерации могут быть привлечены к ответственности. Не могут быть принуждены к даче свидетельских показаний, привлечены к административной ответственности, подвергнуты задержанию и досмотру лица, пользующиеся иммунитетами и привилегиями.
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право свободного передвижения по территории Российской Федерации, за исключением территорий с регламентированным посещением для них, иностранные граждане и лица без гражданства, передвигающиеся по территории Российской Федерации на автомобилях, должны иметь при себе документы, удостоверяющие личность, документы на право управления автомобилем, регистрационные документы на транспортное средство, а в случае ввоза транспортного средства на территорию Российской Федерации - разрешение таможенных органов, документы на право пребывания на территории Российской Федерации и передвижения по районам с регламентированным посещением.
Оформление административных правонарушений иностранными гражданами, не пользующих иммунитетом осуществляется на общих основаниях.
В наше время серьезной проблемой в ведении административного делопроизводства является непосредственное рассмотрение и порядок исполнения отдельных видов административных наказаний.
Что же касается судебной практики по осуществлению такого административного наказания как выдворение иностранного гражданина за территорию Российской Федерации, то она применяется судьями не в полной мере и те единичные случаи выдворения не являются профилактическими решениями для других иностранных граждан.
В настоящее время привлечение к административной ответственности иностранного гражданина регулируется только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При выявлении административного правонарушения, совершенным иностранным гражданином или лицом без гражданства должностное лицо, имеющее на это право, составляет протокол об административном правонарушении, затем в течении 15 дней по нему должно быть вынесено постановление, в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен должностным лицом или судьей, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья или должностное лицо, рассматривающее дело, выносят мотивированное определение. После назначения административного наказания на иностранного гражданина или лица без гражданства в виде штрафа, ему дается 30 дней для добровольной оплаты штрафа. По истечении 30 дней административное постановление направляется в службу судебных приставов для принудительного удержания штрафа по месту его постоянной или временной регистрации. Федеральным Законом № 161 от 08 декабря 2003 года в статью 20.25 КоАП РФ внесено дополнение, неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный настоящим Кодексом влечет назначение административного штрафа в двухкратном размере суммы неуплаченного штрафа, либо административный арест до пятнадцати суток. Если же в протоколе об административном правонарушении иностранный гражданин или лицо без гражданства указывает адрес места жительства в другой стране, то возникает вопрос что делать, так как нормативного документа регулирующего это направление не существует. Пути решения проблемы:
Ратификация законодательной властью Российской Федерации Конвенции о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения от 28 марта 1997 года. В указанной Конвенции названы наиболее грубые правонарушения, ответственность за которые наступает как административная, так и материальная при совершении дорожно-транспортных нарушений.
Приведем статистику по нарушителям - иностранным гражданам или лицам без гражданства. В 1997 году иностранные граждане или лица без гражданства составляли - 6.8 % от общего числа правонарушителей, в 1998 году - 7.4 %, в 1999 году - 8.1 %, в 2000 году - 8.6 %, в 2001 году -11.1 %, в 2002 году - 12.3 %, в 2003 году -- 16.5% Из анализа видно, что происходит постоянное увеличение правонарушителей, иностранных граждан.
Такая отрицательная тенденция происходит потому что нет жесткого контроля паспортно-визовой службы МВД Росси, при пересечении границы России, должна быть одна общая система учета проживания граждан въезжающих в страну, а также выезжающих из страны. Такая система существует во многих зарубежных странах. Например, при нарушении правил дорожного движения в любой местности Германии, все данные заносятся в компьютерную систему и пока гражданин из другой страны не оплатит все числящиеся за ним правонарушения, он не пересечет границу, несмотря ни на какие причины.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях гласит, что административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
При нарушении административного законодательства одним и тем же иностранным гражданином в течении определенного срока, который должны установить законодательные органы, трех и более правонарушений, необходимо ставить вопрос о его выдворении за пределы Российской Федерации. И пока не будет отлаженной системы по привлечению иностранных граждан или лиц без гражданства к административной ответственности, у нас в стране будет процветать тенденция роста как административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами или лицами без гражданства, так и преступлений, совершаемых этими лицами.
Если взять пример, административного законодательства любой из стран Западной Европы или Америки, то там совсем другая идеология, как местных жителей, так и иностранных граждан, которые приезжают в ту или иную страну зарубежья.
В Российской Федерации существуют договоры между странами Содружества Независимых Государств, но в одних странах они действуют, а в других нет. Таким образом, права каждого человека, независимо от наличия у него гражданства, на свободу и личную неприкосновенность, а также на судебную защиту в случае задержания относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права, которые в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного взыскания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами.
Второй путь решения проблемы: - это создание общероссийской информационной базы по всем административным правонарушениям, которая бы была взаимосвязана с центральным банком данных по централизованному учету иностранных граждан, совершаемым участниками дорожного движения, в том числе иностранными гражданами и лицами без гражданства. После создания такой системы компьютерного учета необходимо принять Федеральный закон, который позволял бы проверять иностранных граждан и лиц без гражданства при пересечении Государственной границы на наличие числящихся за ним правонарушений и факт исполнения делопроизводства, то есть, нет ли за конкретным лицом постановлений об административном правонарушении, которые не закрыты
Однако реализация третьего пути решения существующей проблемы требует очень больших материальных затрат для обеспечения и создания информационной системы.
В настоящее время такая система действует только на уровне субъекта Российской Федерации, в Москве уже все административные правонарушения, связанные с лишением заносятся в одну правовую базу. С февраля 2002 года такая система введена в действие в Московской области, в которой учитываются и передаются по модемной связи все административные правонарушения.
В настоящее время в целях учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации, создается центральный банк данных. Порядок создания и ведения центрального банка данных и порядок использования информации центрального банка данных устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Центральный банк данных и содержащаяся в нем информация подлежат защите от несанкционированного доступа в порядке, установленном федеральным законом. Распространение информации об иностранном гражданине, содержащейся в центральном банке данных, запрещается.
Этот банк содержит все данные об иностранных гражданах и лицах,без гражданства, временно пребывающих или проживающих (временно или постоянно) на территории Российской Федерации.
Социальные правовые проблемы и метод их решения в период пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
В связи с тем что иностранные граждане находятся на территории Российской Федерации как правило полулегально (под термином полулегально автор понимается что данные граждане как правило жители стран СНГ въехали в России по своим официальным документам но должным образом свое пребывание не оформили) в результате этого основная масса попадает под контроль криминальных структур, другая часть сама в значительной степени криминализирована. В 90 % из 100 граждане, находясь на территории РФ от 3 месяцев до 1 года и больше, занимаются поденной работой и данный вид деятельности никак не регулируется государством, уплата налогов не производится, данная группа граждан не охвачена социальной и медицинской защитой, это влечет в свою очередь что нарушения и преступления совершаемые на территории РФ данной группой лиц не могут быть каким-либо образом обеспечены финансовыми возможностями данных граждан. В 2003 году на территории Московской области за нарушения паспортно-визового режима было привлечено около 650 тысяч иностранных граждан.
Обобщив вышесказанное можно сделать вывод, что отдельные положения законодательства носят лишь теоретический характер и не нашли применения на практике, что во многом затрудняет деятельность правоохранительных органов по пресечению и предотвращению противоправных действий, совершаемых иностранцами в Российской Федерации, что в первую очередь является не соблюдением ч.2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, в которой сказано что, все должны соблюдать Конституцию и законы, а также подзаконные акты.
Иностранные граждане, совершившие преступление, административное или иное правонарушение на территории Российской Федерации, несут ответственность на общих основаниях наравне с гражданами Российской Федерации.
Вместе с тем для отдельных категорий иностранных граждан, на время их пребывания в Российской Федерации, установлены определенные особенности их правового статуса, из которых вытекают и особенности их ответственности.
Так, сотрудники дипломатических представительств и члены их семей пользуются иммунитетом и другими преимуществами, установленными нормами международного права, вследствие чего юрисдикция Российской Федерации на них не распространяется. Некоторые категории иностранных граждан подчинены юрисдикции российского государства в определенных пределах. Это, прежде всего, лица, обладающие консульским иммунитетом, которые пользуются личной неприкосновенностью, освобождаются от юрисдикции государства пребывания в вопросах, связанных с их служебной деятельностью. Однако они подчинены юрисдикции страны пребывания в случае подачи на них иска о возмещении вреда, причиненного дорожно-транспортным происшествием.
Кроме того, такие категории иностранных граждан, как члены экипажей самолетов и морских судов, военнослужащие, находящиеся в Российской Федерации по долгу службы, не подчиняются юрисдикции российского государства за незаконные действия, совершенные ими при исполнении служебных обязанностей. Во всех остальных случаях названные категории иностранных граждан во время их пребывания в Российской Федерации несут ответственность на общих основаниях.
Нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания в Российской Федерации, установленного Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г.), а также Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», влечет за собой применение мер административного наказания, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. К числу таких мер административного наказания относятся: предупреждение, штраф, конфискация орудий совершения и предметов административного правонарушения, административное выдворение.
Что такое административное выдворение?
Административное выдворение (выдворить, выгнать) за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение предусматривается:
- за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации лицами и (или) транспортными средствами либо нарушение порядка следования таких лиц и (или) транспортных средств от Государственной границы Российской Федерации до пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в обратном направлении (статья 18.1 КоАП);
- за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8 пп. 1 и 2 КоАП);
- за осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу (ст. 18.10 КоАП), а также за правонарушения, предусмотренные ст. ст.18.11, 18.17, 19.27 КоАП Российской Федерации;
Административное выдворение за пределы Российской Федерации как меру административного наказания вправе устанавливать и назначать:
- судья;
- начальник федерального органа исполнительной власти по пограничной службе, его заместитель; коменданты пограничных комендатур; командиры подразделений пограничного контроля; начальники пограничных застав и др.;
- начальники управлений (отделов) внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители;
- руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его заместитель; руководители территориальных органов и руководители структурных подразделений указанного федерального органа исполнительной власти.
Административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае предусмотренных федеральным законом за счет средств пригласившего его органа. Если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы Российской Федерации являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Отдельными федеральными законами, которыми устанавливаются те или иные правовые режимы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, предусматривается принудительная высылка в форме депортации. Депортация применяется к иностранным гражданам в случае утраты или прекращения законных оснований для их дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Федеральное законодательство предусматривает возможность депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в случаях, если:
- законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства не соблюдают установленный компетентным государственным органом срок проживания или пребывания в Российской Федерации.
- законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства создают угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, и в целях защиты конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, и в отношении них принято решение, о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации;
- иностранный гражданин или лицо без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, не покинули территорию Российской Федерации в срок, установленный уполномоченным на том федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом.
Государственными органами, уполномоченными принимать решения о депортации, в первом и во втором случаях является федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел или его территориальный органа; в третьем случае таким органом является федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами в сфере миграции или его соответствующий территориальный орган.
Указанные во всех трех случаях иностранные граждане и лица без гражданства, в связи с допущенными ими на территории Российской Федерации соответствующими правонарушениями, которые не относятся к категории мер административного наказания, лишаются права в течение пяти лет обращаться за получением разрешения на въезд в Российскую Федерацию.
Введение……………………………...………………………………………3
Глава 1. Общая характеристика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Понятие иностранных граждан и лица без гражданства и их классификация………………………….……..………………..…………………5
§2. Порядок въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и выезда из Российской федерации…….………..……………………………….18
§3. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.………………………………….………..………………31
Глава 2. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административной ответственности и проблемы ее применения……………………………………………………………………….44
§ 2. Соотношение административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.………………………………...62
Заключение……………………………………………………………….....72
Библиография……………………………………………………………….75
Введение.
12 декабря 1993 г. была принята Конституция России. Одним из основных её положений является положение о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Государства, в соответствии с действующими международно-правовыми актами, в своей законодательной и правоприменительной практике должны гарантировать соблюдение прав и свобод граждан. Такой подход следует распространять на все категории лиц, которые находятся в пределах юрисдикции государства. Свобода внешнеэкономической деятельности для российских предпринимателей и открытость отечественной экономики для иностранных инвестиций, снятие многих ограничений на въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории для иностранных граждан и лиц без гражданства, развитие деловых связей и туризма - все это привело к резкому увеличению числа иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в нашей стране. Таким образом, в связи с развитием международных отношений проблема регламентирования административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства приобретает для России все большую актуальность.
Целью настоящей работы является изучение и анализ института административно-правового статуса иностранных граждан в РФ. Достижение данной цели обусловливает следующие задачи работы:
дать определение понятия административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства,
изучить правовое регулирование данного института как на национальном, так и на международном уровне,
классифицировать иностранных граждан и лиц без гражданства,
выявить особенности и проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства,
провести отграничение института административного выдворения от смежных с ним правовых явлений,
определить возможные пути решения выявленных проблем.
При написании настоящей дипломной работы использовались такие методы как диалектический, исторический, систематический, метод логического анализа и синтеза, метод сравнительного исследования и другие.
Необходимо отметить, что проблема определения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства не раз затрагивалась в литературе, как в рамках общих курсов административного права, так и в рамках отдельных исследований. Данной темы касались такие ученые, как Д.Н. Бахрах, Ю.А. Дмитриев, Ю.М. Козлов и другие в своих трудах по административному праву. В рамках специальных исследований данная тема разрабатывалась С.А. Авакьяном, М.С. Аскеровым, А.С. Дугенец, А.Н. Сандугей и другими современными учеными.
Несмотря на то, что тема административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства актуальна в настоящее время, а также имеет значительную разработанность в науке, она остается по сей день недостаточно исследованной. Нормы права, регулирующие соответствующие положения, имеют пробелы и коллизии, выявить которые представляется возможным лишь при комплексном анализе положений действующего законодательства. Именно это и представляется необходимым сделать в настоящей работе.
Глава 1. Общая характеристика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Понятие иностранных граждан и лица без гражданства и их классификация.
Субъекты права – это индивиды или организации, которые на основании норм права могут быть участниками правоотношений, носителями субъективных прав и обязанностей. В административном праве под субъектом права понимают лицо (индивид и организацию), которое по закону может быть участником административно-правовых отношений и носителем административных прав и обязанностей. Юридическая возможность индивида и организации быть участником различных правоотношений, носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием определенных свойств, для обозначения которых применяется термин «правосубъектность». Правосубъектность как способ быть участниками правоотношений устанавливается правовыми нормами и может быть различной у разных субъектов. В основном различают индивидуальных и коллективных субъектов права. К индивидуальным помимо иных субъектов права относятся также иностранные граждане и лица без гражданства 1 . Вышесказанное подтверждается не только внутригосударственными, но и международными нормами права. Так, в статье 6 Всеобщей декларации прав человека 1948 года говорится: «Каждый человек, где бы он не находился, имеет право на признание его правосубъектности» 2 . Вышесказанное положение декларируется также Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года 3 .
Для того чтобы лицо, обладающее правосубъектностью, могло стать участником административно-правовых отношений оно, наряду с общей правосубъектностью, должно также обладать административной правосубъектностью. Административная правосубъектность включает две составляющие: правоспособность и дееспособность. Административная правоспособность - это способность приобретать субъективные юридические права и обязанности административно-правового характера, т.е. быть участником административно-правовых отношений. Она является частью общей правоспособности. Административная дееспособность - это практическая способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т.е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Разновидностью административной дееспособности является административная деликтоспособность, т.е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты). Существует и другое мнение по вопросу правосубъектности. Так, доктор юридических наук, профессор Старилов Ю.Н. считает, что термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирования в административном праве и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений 1 . Если рассматривать субъектов административного права, в общем, то можно выделить, что все субъекты административного права обладают некими общими чертами, характеризующими их административно-правовой статус: все субъекты административного права неразрывно связаны с управленческой деятельностью государственной власти и имеют равные юридические гарантии рассмотрения возникшего спора в административном или судебном порядке. Однако каждый субъект обладает своим особым правовым статусом, отличным от других участников правоотношений.
Субъекты административного права, имеющие установленный законом и административно-правовыми нормами правовой статус, становятся участниками административных правоотношений, тогда, когда практически осуществляют определенную за ними административную правоспособность. Наличие у иностранных граждан и лиц без гражданства административно- правовой правосубъектности и факт участия в административно-правовых отношениях является очень важным, поскольку участие иностранных граждан и лиц без гражданства в административных правонарушениях является предпосылкой возникновения других правоотношений.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяется в первую очередь Конституцией РФ 1993 года, в частности статьями 27, 62, 63 1 ; международными договорами РФ 2 ; Федеральным законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002г. 3 ; Федеральном законом Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации 4 »; постановлениями Правительства РФ и иными нормативно правовыми актами.
Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства представляет собой совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами права и гарантированных государством. Что касается содержания правового статуса иностранных граждан, то в структурном плане оно представлено правами, обязанностями и гарантиями их реализации.
В соответствии с Законом РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002г №115-ФЗ иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Безгражданство может быть абсолют-ным и относительным. Абсолютное безгражданство - безгражданство с мо-мента рождения. Относительное безгражданство - без-гражданство, наступившее в результате утраты граж-данства.
Вопрос о безгражданственности лиц представляет собой аномалию для любого государства, и в этой связи все государства, в том числе и Российская Федерация, стремятся ограничить число безгражданственных лиц путем заключения специальных международных соглашений и принятия эффективных внутригосударственных законов. В частности Закон РСФСР «О гражданстве» 1991г. уже содержал ряд положений, имеющих целью сократить число безгражданственных лиц, которые нашли отражение также в Законе РФ «О гражданстве» от 31.05.2002 N 62-ФЗ. Установлено, что ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ. Согласно ст. 6 Закона, Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
Данный вопрос регулируется рядом таких международных актов как Конвенция ООН «О статусе апатридов» 1954 г. и Конвенция ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. В соответствии со статьей 1 Конвенции ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. «любое Договаривающееся государство должно предоставлять свое гражданство любому рожденному на его территории лицу, которое иначе было бы апатридом». Конвенция «О статусе апатридов» устанавливает, что в Договорившихся государствах должны соблюдаться основы правового статуса апатридов, которые, в общем, совпадают с правовым статусом иностранцев («Кроме тех случаев, когда апатридам на основании настоящей Конвенции предоставляется более благоприятное правовое положение, Договаривающееся государство будет предоставлять им положение, которым вообще пользуются иностранцы»), а в случаях нарушения прав и свобод «каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договорившихся стран» 1 , при этом в Конвенции под термином «апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином какого–либо государства в силу его закона. При этом ее положения не распространяются:
1) на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;
2) на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязательства, связанные с гражданством этой страны;
3) на лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:
а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
б) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну;
в) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.
Необходимо заметить, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства различается, например, в вопросах дипломатической защиты. Вместе с тем в большинстве случаев иностранные граждане и лица без гражданства с точки зрения права для государства одинаковы, что подтверждается законодательной и правоприменительной практикой.
Что касается действующего российского законодательства, то оно неоднократно изменялось. Наиболее кардинальное изменение произошло в июле 2006 года в связи с приятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Очевидно, что ряд новелл обусловлен стремлением устранить пробелы миграционного законодательства. Тем не менее, в данном разделе законодательства по сей день сохраняются противоречия.
Рассмотрим некоторые из этих противоречий. В ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Доктрина сформулировала иной подход к определению лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации. Значительная часть определений обращает внимание на фактическое положение лица (не имеет гражданства России и является гражданином другого государства) 1 . Законодательное определение более формализовано и адаптировано к практике органов государственной администрации. Иностранное гражданство здесь устанавливается «доказательствами», под которыми следует понимать признаваемый в России документ, подтверждающий личность иностранца и содержащий ссылку на его государственную принадлежность (чаще всего это паспорт).
Нормативная дефиниция позволяет должностным лицам органов внутренних дел, миграционных органов определять статус лица, не являющегося гражданином России, лишь по наличию у него соответствующих документов. Возникает вопрос: а если они утрачены? Теряется ли статус иностранца в период между выявлением беспаспортного гражданина и подтверждением его правового положения через заграничное представительство государства его гражданства? Думается, что статус лица без гражданства в этом случае презюмироваться не должен. Ведь материальная основа его иностранного гражданства сохраняется (государство не отказывается от своих граждан, утративших соответствующие документы). Российские органы все равно обращаются к властям государства его гражданства, которые оказывают правовую помощь своему гражданину, восстанавливая утраченные документы. В этом смысле более точным представляется определение иностранного гражданина, данное в ст. 3 ФЗ «О гражданстве»: это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Следует отметить, что законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан были приняты практически в одно время, поэтому имеющееся между ними расхождение свидетельствует об их недостаточной согласованности. Понятие иностранного гражданина должно формулироваться исходя из фактической основы его статуса, поэтому определение ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» нуждается в изменении.
Различия в правовом положении имеются не только между гражданами и иностранными гражданами (лицами без гражданства), но и между разными категориями иностранных граждан 1 . Основной является классификация иностранных граждан в зависимости от времени их нахождения на территории Российской Федерации. Различают иностранных граждан:
Временно пребывающих в Российской Федерации;
Временно проживающих на территории Российский Федерации;
Постоянно проживающих на территории.
Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Основанием для выдачи иностранному гражданину (лицу без гражданства) визы либо основанием для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем поучения визы, является приглашение на въезд в Российскую Федерацию 1 . Приглашение на въезд в РФ выдается Министерством иностранных дел РФ либо Министерством внутренних дел РФ или ее территориальным органом. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного гражданина (лица без гражданства) в целях обучения в образовательном учреждении выдается территориальным органом Министерства внутренних дел по ходатайству образовательного учреждения. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранного работника, за исключением иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом по ходатайству о выдаче приглашения, поданному работодателем или заказчиком работ (услуг) в соответствующий орган. Квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан 2 .
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, который не может превышать девяносто суток для иностранных граждан прибывших в Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы, за исключением случаев, когда иностранный гражданин заключил трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований Федерального закона (продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год), и случаев предусмотренных Федеральным законом 1 .
Срок временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть продлен либо сокращен федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, или федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции или его территориальными органами в случаях, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию 2 .
Срок временного пребывания отдельных категорий временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан может быть увеличен до ста восьмидесяти суток или сокращен как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации Правительством Российской Федерации в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, а также в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, за исключением случаев, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо ему выданы новая виза, или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание в порядке, предусмотренном федеральным законом 1 .
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание. Под понятием разрешение на временное проживание понимается подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность.
Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации 2 . Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину:
1) родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;
2) признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;
3) имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;
4) состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;
5) осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;
6) поступившему на военную службу, на срок его военной службы;
7) являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию
8) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.
В соответствии с пунктом 1 статьи 6 1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в России» иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, за исключением иностранных граждан, указанных в пункте 3 статьи 6 настоящего Федерального закона, разрешение на временное проживание выдается без учета квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Этот же Федеральный закон предусматривает в статье 7 основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. 1 При этом временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации. Так, если работодатель - организация, расположенная на территории одного субъекта РФ, привлекает и использует иностранных работников, то направление работодателем таких работников на объект в другой субъект РФ будет признано административным правонарушением по ст. 18.15 КоАП РФ, если только профессии (должности) этих работников не включены в приложение № 1 Приказа Минздравсоцразвития России от 17.09.2007 № 607. Если же профессии работников соответствуют этому приказу, то административная ответственность по ст. 18.15 КоАП РФ на работодателя наложена быть не может.
Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство. Под понятием вид на жительство понимается документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.
Вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину по его заявлению в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований, при условии, что иностранный гражданин проживал в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание и обратился с заявлением в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, не позднее, чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. 1
Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено. При этом постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство 1 .
Порядок выдачи вида на жительство и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче вида на жительство, утверждаются Правительством Российской Федерации, а в статье 9 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в России» устанавливаются основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на активную миграционную политику Российского государства и достаточно подробное законодательное регулирование в этой сфере, в настоящее время остаются неразрешенными вопросы, касающиеся административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. Так, нет полной согласованности в Федеральных законах, регулирующих статус указанных лиц, в частности в вопросе понятия иностранного гражданина и лица без гражданства. Это говорит о том, что законодательство в данной сфере по-прежнему нуждается в доработке. Представляется необходимым внесение в Федеральный закон «О правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации» изменений, касающихся определения понятия иностранного гражданина. По нашему мнению формулировка должна быть изменена на следующую: «Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства». Это позволит избежать разночтения и неоднозначные толкования закона.
§ 2. Порядок въезда иностранных граждан в Российскую Федерацию и выезда из Российской федерации.
Одной из основ разумного регулирования отношений в сфере миграционной политики является, на наш взгляд, определение таких основополагающих институтов, как институты въезда в РФ и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку именно от соблюдения данных правовых норм будет зависеть правомерность нахождения иностранных граждан на территории России.
Статья 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» №114-ФЗ устанавливает, что иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Основаниями для выдачи иностранному гражданину визы являются:
1. Приглашение на въезд, которое выдается:
Органом иностранных дел (МИД) и в случаях, предусмотренных в законе, органом внутренних дел (МВД), по ходатайству:
а) федеральных органов государственной власти;
б) дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в России;
в) международных организаций и их представительств в России, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в России;
г) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (республиканских, областных и прочих органов).
Территориальным органом внутренних дел по ходатайству:
а) органов местного самоуправления;
б) юридических лиц, в уведомительном порядке вставших на учет в органе внутренних дел;
в) граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан 1 ;
2. Решение органа иностранных дел, дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, представительства органа иностранных дел в пределах приграничной территории, по ходатайству находящегося за пределами России иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда для экстренного лечения либо вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника;
3. Решение органа иностранных дел о выдаче иностранному гражданину визы, направленное в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации;
4. Решение руководителя дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации о выдаче иностранному гражданину визы, принимаемое в исключительных случаях по заявлению в письменной форме иностранного гражданина;
5. Решение территориального органа внутренних дел о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в России;
6. Договор на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста организацией, осуществляющей туристическую деятельность;
7. Решение органа внутренних дел о признании иностранного гражданина беженцем по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.
Таким образом, виза - это разрешение на въезд и транзитный проезд через территорию Российской Федерации по действительному документу, удостоверяющему личность иностранного гражданина или лица без гражданства и признаваемому Российской Федерацией в этом качестве 1 .
Виза содержит фамилию, имя, дату рождения, пол, гражданство (подданство), номер основного документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина, дату выдачи визы, разрешенный срок пребывания в России, номер приглашения на въезд либо решения государственного органа, срок действия визы, цель поездки, данные о приглашающей организации (приглашающем физическом лице), кратность визы 1 .
Виза выдается дипломатическим представительством, консульским учреждением, органом иностранных дел, органом внутренних дел и может быть однократной, двукратной и многократной 2 .
Однократная виза дает право иностранному гражданину пересечь Государственную границу Российской Федерации один раз при въезде и один раз при выезде из России.
Двукратная виза дает право иностранному гражданину на двукратный въезд.
Многократная виза дает право иностранному гражданину на неоднократный (более двух раз) въезд.
Срок действия визы может быть продлен во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации:
1) органом внутренних дел по заявлению в письменной форме иностранного гражданина либо по ходатайству в письменной форме органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица;
2) федеральным органом иностранных дел, по обращению в письменной форме органа по внешним сношениям (иностранным делам) иностранного государства, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, представительства международной организации в Российской Федерации;
3) представительством федерального органа иностранных дел в пределах приграничной территории по заявлению в письменной форме иностранного гражданина, либо по ходатайству в письменной форме органа государственной власти, органа местного самоуправления или юридического лица, либо по обращению в письменной форме дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, представительства международной организации в Российской Федерации;
4) органами пограничного контроля.
Существуют различные виды виз, разрешающих въезд иностранному гражданину в РФ.
1. Дипломатическая виза выдается иностранному гражданину, имеющему дипломатический паспорт 1:
1) главам иностранных государств, главам правительств, членам иностранных официальных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;
2) дипломатическим агентам дипломатических представительств и консульским должностным лицам консульских учреждений, сотрудникам представительств международных организаций, членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;
3) иностранным дипломатическим и консульским курьерам на срок командировки.
2. Служебная виза выдается иностранному гражданину, имеющему служебный паспорт.
Служебная виза выдается:
1) членам официальных иностранных делегаций, членам семей указанных лиц, следующим с ними, и сопровождающим их лицам на срок до трех месяцев;
2) работникам административно-технического и обслуживающего персонала дипломатических представительств, консульским служащим и работникам обслуживающего персонала консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций и членам семей указанных лиц на срок до трех месяцев;
3) военнослужащим вооруженных сил иностранных государств и членам семей указанных лиц на срок до одного года.
3. Обыкновенные визы подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища 1 .
Обыкновенная частная виза выдается на срок до трех месяцев иностранному гражданину, въезжающему с гостевым визитом, на основании приглашения на въезд, оформленного по ходатайству гражданина Российской Федерации, или иностранного гражданина, получившего вид на жительство в Российской Федерации, или юридического лица.
Обыкновенная деловая виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления деловых поездок.
Обыкновенная туристическая виза выдается на срок до одного месяца иностранному гражданину, въезжающему в качестве туриста, при наличии у него договора на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме организацией, осуществляющей туристическую деятельность.
Обыкновенная туристическая групповая виза выдается на срок до одного месяца иностранному гражданину, въезжающему в качестве туриста в составе организованной туристической группы (не менее пяти человек) при наличии договора на оказание услуг по туристическому обслуживанию и подтверждения о приеме организацией, осуществляющей туристическую деятельность 2 .
Обыкновенная учебная виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях обучения в образовательном учреждении.
Обыкновенная рабочая виза выдается иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления трудовой деятельности, на срок действия трудового договора, но не более чем на один год.
Обыкновенная гуманитарная виза выдается на срок до одного года иностранному гражданину, въезжающему в целях осуществления научных, или культурных, или общественно-политических, или спортивных, или религиозных связей и контактов, либо паломничества, либо благотворительной деятельности, либо доставки гуманитарной помощи.
Обыкновенная виза на въезд в целях получения убежища выдается иностранному гражданину на срок до трех месяцев при наличии решения федерального органа внутренних дел о признании данного иностранного гражданина беженцем на территории Российской Федерации.
4. Транзитная виза выдается на срок до десяти дней иностранному гражданину в целях транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
5. Виза временно проживающего лица выдается на четыре месяца иностранному гражданину, которому разрешен въезд для временного проживания, в пределах квоты на выдачу разрешений на временное проживание или без ее учета. В случае если иностранный гражданин не смог в установленный срок въехать в Российскую Федерацию, но при этом основания для получения им такой визы сохранились, по его заявлению в письменной форме ему может быть выдана новая виза временно проживающего лица, действительная в течение двух месяцев со дня ее выдачи 1 .
Если разрешение на временное проживание не получено по причинам, не зависящим от иностранного гражданина, срок действия визы временно проживающего лица продлевается по его заявлению 2 .
При получении иностранным гражданином разрешения на временное проживание территориальный орган внутренних дел продлевает срок действия визы временно проживающего лица на срок действия указанного разрешения.
Миграционная карта - документ, содержащий сведения о въезжающих или прибывших в Российскую Федерацию иностранном гражданине или лице без гражданства и о сроке их временного пребывания в Российской Федерации, подтверждающий право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное пребывание в Российской Федерации, а также служащий для контроля за временным пребыванием в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства 1
При въезде иностранец обязан получить и заполнить миграционную карту, которую нужно будет сдать (вернуть) в пункте пропуска через Государственную границу РФ при выезде иностранного гражданина или лица без гражданства из России. Миграционная карта содержит сведения об иностранном гражданине и служит для контроля за его временным пребыванием на территории Российской Федерации, заполняется на каждого иностранного гражданина вне зависимости от возраста 2 .
Миграционные карты при въезде не заполняются и не предъявляются при выезде главами иностранных государств, главами правительств, членами парламентских и правительственных делегаций, руководителями международных организаций, въехавших по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также членами семей указанных лиц; иностранными граждане, въехавшими на срок не более трех дней, за исключением лиц, обратившихся с заявлением о приеме на военную службу по контракту; моряками, являющимися членами прибывших с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и членами экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; моряки, являющимися членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории российского порта, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более двадцати четырех часов; членами экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств 1 .
Выдача прибывающим иностранным гражданам бланков миграционных карт осуществляется членами экипажей воздушных (морских, речных) судов, членами бригад поездов, водителями автомобильного транспорта общего пользования (автобусов), должностными лицами органа пограничного контроля. Выдача и заполнение бланков миграционных карт может осуществляться под контролем должностных лиц органов иммиграционного (пограничного) контроля непосредственно на борту пассажирских морских (речных) судов, в процессе движения поездов, непосредственно в залах прибытия аэропортов (морских, речных портов, автопереходов) до начала пограничного контроля 2 .
Въездные и выездные части миграционных карт (талоны «А» и «В») заполняются лично иностранными гражданами разборчиво, без помарок и исправлений чернильной или шариковой авторучкой с чернилами (пастой) черного, синего или фиолетового цвета. В случае если иностранный гражданин не владеет русским языком, допускается заполнение им сведений о себе буквами латинского алфавита в соответствии с данными, указанными в паспорте или ином документе, удостоверяющем его личность 1 .
Заполненные въездные части миграционных карт (талоны «А») с проставленными в них отметками о въезде изымаются должностными лицами органа пограничного контроля у владельцев при въезде и передаются в пост иммиграционного контроля в пункте въезда. Выездные части миграционных карт (талоны «В») с проставленными в них отметками о въезде и регистрации по месту пребывания хранятся у иностранных граждан в течение всего периода их пребывания в России и сдаются должностным лицам органа пограничного контроля при выезде при прохождении пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ.
В случае если иностранец неумышленно испортил или потерял миграционную карту, он обязан в трехдневный срок заявить об этом в территориальный орган внутренних дел по месту регистрации, который после проверки паспортных данных выдаст дубликат миграционной карты с проставлением отметки о регистрации и соответствующей записи в графе «Для служебных отметок».
Иностранный гражданин, въехавший с нарушением установленных правил или не имеющий документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или утративший такие документы и не обратившийся в территориальный орган внутренних дел, или уклоняющийся от выезда по истечении срока пребывания (проживания), а также нарушивший правила транзитного проезда через российскую территорию, является незаконно находящимися на территории Российской Федерации и несет ответственность 2 .
В отношении иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории Российской Федерации, или лица, которому не разрешен въезд, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина, законно находящегося в России, создает угрозу обороноспособности или безопасности государства, общественному порядку или здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в России. Иностранный гражданин, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязан выехать из Российской Федерации или будет депортирован.
И, кстати говоря, решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации является основанием для последующего отказа во въезде в Российскую Федерацию.
I. Въезд может быть не разрешен (на усмотрение компетентных органов) в случае, если иностранный гражданин:
1) в пункте пропуска через российскую границу нарушил правила её пересечения, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;
2) использовал подложные документы или сообщил заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания в России;
3) имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории России или за ее пределами;
4) два и более раза в течение трех лет привлекался к административной ответственности в соответствии с российским законодательством за совершение административного правонарушения на территории России;
5) в период своего предыдущего пребывания в России при выезде из Российской Федерации не сдал миграционную карту;
6) в период своего предыдущего пребывания в России уклонился от уплаты налога или административного штрафа или не возместил расходы, связанные с административным выдворением за пределы России или с депортацией, - до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.
II. Въезд не разрешается в случае, если:
1) это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства, общественного порядка или защиты здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в России иностранный гражданин подвергался административному выдворению или был депортирован, - в течение пяти лет со дня административного выдворения или депортации;
3) иностранный гражданин имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории России либо за ее пределами;
4) иностранный гражданин не представил документы, необходимые для получения визы в соответствии с российским законодательством, - до их представления;
5) иностранный гражданин не представил полис медицинского страхования, действительный на российской территории, - до его представления, за исключением сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, сотрудников международных организаций, членов семей указанных лиц и других категорий иностранных граждан;
6) при обращении за визой либо в пункте пропуска через российскую границу иностранный гражданин не смог подтвердить наличие средств для проживания на территории России и последующего выезда или предъявить гарантии предоставления таких средств;
7) в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.
III. Выезд может быть ограничен в случаях, если иностранный гражданин 1:
1) в соответствии с российским законодательством задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда;
2) осужден за совершение преступления на российской территории, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;
3) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
4) не выполнил предусмотренные российским законодательством обязательства по уплате налогов, - до выполнения этих обязательств.
По данным Управления Федеральной Миграционной службы по Тверской области можно привести следующие статистические данные за апрель 2010 года:
поставлено на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства – 5429;
оформлено разрешений на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам – 849;
оформлено разрешений на временное проживание – 491;
оформлено видов на жительство – 70;
выдворено – 23;
принято в гражданство РФ – 320. 2
Подводя итог, следует отметить, что в настоящее время порядок въезда в РФ и выезда и РФ регламентирован достаточно подробно. При этом обращается внимание на соблюдение всех формальностей въезжающими в Россию лицами, поскольку от этого зависит правомерность последующего нахождения иностранного гражданина или лица без гражданства на территории России.
§ 3. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.
Как уже отмечалось, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором 1 .
Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает некоторые ограничения прав и свобод иностранных граждан, но вместе с тем освобождает от некоторых обязанностей, возникающих лишь при наличии гражданства РФ.
Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права:
Избирать и быть избранным в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ
Участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ, однако постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме, в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами.
Они не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу), но, учитывая контрактную основу формирования части войск Вооруженных Сил РФ, могут быть приняты на работу в войска, воинские формирования и органы в качестве гражданского персонала, также могут поступить на военную службу по контракту. Иностранные граждане проходят военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. В связи с этим можно сделать вывод о том, что перемещение военнослужащих - иностранных граждан по службе может осуществляться в рамках только одного состава военнослужащих - солдаты, матросы, сержанты, старшины.
Дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие восемнадцати лет и претендующие на приобретение в полном объеме правового статуса гражданина РФ, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ. Для тех, кто прибыл к нам после 1 июля 2002 г., обязательно условие: нужно непрерывно проживать на территории РФ в течение пяти лет со дня получения вида на жительство 1 .
Это правило не распространяется на лиц:
имеющих хотя бы одного родителя - гражданина РФ, проживающего на территории РФ;
имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, не получивших гражданства этих государств и оставшихся в результате этого лицами без гражданства;
родившихся на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР;
состоящих в браке с гражданином РФ не менее трех лет;
нетрудоспособных и имеющих дееспособных, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами РФ сына или дочь.
Разумеется, заявитель обязан соблюдать законодательство РФ, иметь законный источник доходов, отказаться от имеющегося у него иного гражданства и владеть русским языком.
Решения по вопросам гражданства принимает президент РФ в срок до одного года со дня подачи заявления.
Вышеперечисленные категории граждан вправе приобрести гражданство РФ в упрощенном порядке, то есть без обязательного соблюдения всех условий в течение шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов 1 . Решение о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке принимаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами, то есть Федеральной миграционной службой РФ, тогда как решение о принятии в гражданство в общем порядке принимается Президентом РФ.
Для ветеранов Великой Отечественной войны, имевшим гражданство бывшего СССР и проживающим на территории РФ, есть только одно условие - обязательно соблюдать Конституцию и законодательство РФ.
Без соблюдения каких-либо условий, только по заявлению родителя, опекуна или попечителя, имеющих гражданство РФ, получают гражданство РФ дети и недееспособные лица, считающиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства.
Лицам, имевшим гражданство СССР, прибывшим в РФ из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированным по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившим разрешение на временное проживание в РФ или вид на жительство, предоставлена возможность обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ без соблюдения условий о сроке проживания, источнике существования и языке.
Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных и деловых целях в пределах РФ, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение 1 .
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» к таким территориям, организациям и объектам отнесены:
Территории закрытых административно-территориальных образований;
Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан;
Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение;
Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;
Территории закрытых военных городков;
Территории (объекты), в пределах которых (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции;
Зоны экологического бедствия;
Пограничная зона;
Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;
Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;
Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ 1 .
Иностранным гражданам, являющимся сотрудниками дипломатических представительств и работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также аккредитованными в Российской Федерации иностранными журналистами, право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые требуется специальное разрешение 2 .
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» устанавливает, что постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания, а временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане - учету по месту пребывания.
Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом 1 .
При этом иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Такое разрешение не требуется для иностранных граждан 2:
Постоянно проживающих в Российской Федерации;
Являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;
Являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;
Являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;
Являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
Обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;
Обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;
Приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).
При этом временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выдано разрешение на работу, а временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание 1 .
Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2007 г. № 97 «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» установлено, что временно пребывающий и временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано соответственно разрешение на работу или разрешение на временное проживание, в случае направления в служебную командировку, а также в случае, если постоянная работа осуществляется работником в пути или носит разъездной характер и это определено его трудовым договором. При этом установлены ограничения продолжительности осуществления трудовой деятельности за пределами указанного субъекта РФ 2 .
Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Однако иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу можно привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, но с обязательным уведомлением о таких привлечении и использовании территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. При этом временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему выдано разрешение на работу 1 . Есть исключения, установленные приказом от 17 сентября 2007 г. № 607 Министерства здравоохранения и социального развития российской федерации «Об установлении списков профессий (должностей) и работ, при выполнении которых иностранный гражданин или лицо без гражданства, временно пребывающие (проживающие) в российской федерации, в случаях, установленных правительством российской федерации, вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта российской федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)».
Следует отметить сложившуюся в России тяжелую ситуацию с нелегальной трудовой миграцией. Эта проблема является одним из важнейших, если не самым важным вопросом в сфере миграции, которая требует четких и целенаправленных мер и наиболее эффективным нормативным урегулированием, изменений в государственной политике России в этой сфере. Также следует отметить, что недавние изменения Федерального законодательства в сфере миграции, в частности изменения системы миграционного учета иностранных граждан, ввод так называемого осведомительного порядка миграционного учета показали, что государство делает шаги по решению данного вопроса. По нашему мнению, этот вопрос не будет решен лишь четкой нормативным урегулированием правового положения иностранных граждан. Надо полагать, что должно быть изменено отношение тех же иностранных граждан к «бюрократической волоките», должно измениться мировоззрение на данный вопрос, потому что до изменения законодательства иностранному гражданину практически не представлялось возможным, например, получить регистрацию по месту пребывания в срок, с соблюдением всех норм права и это давало возможность «не чистым на руку» субъектам, использовать эту проблему в корыстных целях. Сейчас же созданы более или менее приемлемые условия, которые в дальнейшем могут служить основанием для коренной переработки и усовершенствования миграционной политики, а равно эффективной борьбе, а в конечном итоге достижению отсутствия такого явления как нелегальная миграция. 1 Одним из направлений эффективной деятельности государства в этой области является легализация уже нарушивших закон иностранных граждан. По заявлению руководителей Федеральной миграционной службы подготавливается проект документов для реализации этих целей. Некоторые эксперты считают, что одной из серьезных причин нелегальной трудовой миграции является проблема жилья, то есть отсутствие достаточно дешевого жилья для людей, которые приезжают сюда заработать. В некоторых странах эта проблема решается путем создания специальных поселений. Этот вопрос прокомментировал заместитель директора Федеральной миграционной службы Игорь Юнаш: «И за рубежом, и у нас картина примерно одинаковая. Одно из немногих исключений - Германия, где действительно есть такие поселения. Но общая практика такова: жилье - это забота работника и работодателя. Государство не несет ответственности за бизнес. Но у нас сейчас появилось достаточно много людей, которые пытаются решить эту проблему в организованном порядке. К нам обращалось уже несколько структур, которые предлагают создать что-то типа миграционных бирж или миграционных центров, куда бы мог приехать и поселиться гражданин, который хочет работать в Российской Федерации. Там будут представители миграционной службы, паспортной. Могут оказываться медицинские и другие услуги. Там же могли бы работать структуры, которые, если нужно, подыщут человеку работу. Такого рода центры предлагается создать сначала в тех населенных пунктах, где есть особая потребность в рабочей силе. Но это будет частный бизнес, инициатива частных лиц или организаций. Но не государственная». 1 Однако на примере некоторых стран, например Италии можно убедиться, что наилучшим выходом из этой ситуации является просто всемерное поощрение создания дешевых гостиниц. И не специально для иностранцев. На первом этапе дешевое жилье нужно и внутренним мигрантам. Там могут поселиться и студенты. В тоже время проблему обеспечения жильем ни в коем случае нельзя возводить на государственный уровень. Это как уже отмечалось это должно быть инициативой бизнеса, частных лиц.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранный гражданин не вправе быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, командиром воздушного судна гражданской авиации 2 .
Статья 56 Кодекса торгового мореплавания РФ запрещает иностранным гражданам замещать в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста.
Иностранный гражданин не вправе быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. К числу таких объектов и организаций Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» отнесены объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций, а также организации, в состав которых входят радиационные опасные и ядерные опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационных опасных материалов и изделий. 1
Обязанность по медицинскому страхованию. В соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» иностранные граждане, временно находящиеся в Российской Федерации, должны быть застрахованы по системе медицинского страхования.
Особое требование медицинского страхования не распространяется на иностранных граждан:
Проживающих в Российской Федерации в общей сложности более 183 дней в календарном году;
Работающих в Российской Федерации по трудовым договорам;
Находящихся в служебных командировках в иностранных дипломатических представительствах, консульских учреждениях, международных организациях, аккредитованных при Министерстве иностранных дел Российской Федерации;
Пребывающих в Российской Федерации с официальным визитом;
Находящихся в Российской Федерации по приглашению работников иностранных дипломатических представительств, консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных при Министерстве иностранных дел Российской Федерации;
Имеющих право на бесплатное оказание медицинской помощи (включая медико-транспортные услуги) в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
В отношении указанных иностранных граждан законодательные акты Российской Федерации применяются в общеустановленном порядке 1 .
Медицинское страхование иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, предусматривает оказание им медицинской помощи, включая медико-транспортные услуги. Объем медицинской помощи застрахованным иностранным гражданам должен минимально включать:
Медицинскую помощь, оказываемую станциями (отделениями, пунктами) скорой медицинской помощи;
Медицинскую помощь в амбулаторных и стационарных медицинских учреждениях при внезапном расстройстве здоровья и несчастных случаях в объеме, необходимом для устранения угрозы жизни пациента и (или) снятия острой боли;
Транспортировку медицинским транспортом или иным транспортным средством, включая медицинское сопровождение (медицинская бригада, врач, медицинская сестра), с места заболевания (происшествия) в медицинское учреждение;
Посмертную репатриацию (транспортировку) останков.
Говоря о правах и обязанностях иностранных граждан и лиц без гражданства, нельзя не отметить то, что Конституция предоставляет данным лицам национальный режим. Это указано в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, а также в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в которых говорится, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Это именно те случаи, о которых шла речь выше. Между тем, данный национальный режим не всегда соблюдается органами государственной власти РФ. Зачастую возможность реализации тех или иных прав ставится в зависимость от гражданства лица. Данное явление носит внеправовой характер и подлежит искоренению. Этому призваны способствовать административные регламенты органов государственной власти. Помимо этого, по нашему мнению, следовало бы установить ответственность должностных лиц государственных и муниципальных органов власти за нарушение и ущемление прав лиц, не обладающих гражданством РФ. Так, следует ввести в Кодекс РФ об административных правонарушениях, в Главу 5, статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей.
Также, полагаем, необходимо внести в Главу 19 УК РФ «Преступления против Конституционных прав и свобод человека и гражданина» статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти, если это повлекло причинение существенного ущерба, должно наказываться лишением свободы на определенный срок, либо менее строгим наказанием.
Глава 2. Административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ 1. Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административной ответственности и проблемы ее применения.
В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции РФ, а также статьей 4 Закона «О правовом положении иностранных граждан в России» иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Это означает, что ответственность также в равной мере распространяется и на граждан, и на иностранных граждан (лиц без гражданства). Но в этом вопросе проявляются особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Этой особенностью является специальная мера наказания, которой могут быть подвергнуты только иностранные граждане (лица без гражданства) – административное выдворение. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации 1 . Это наказание применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Подобное наказание предусмотрено КоАП РФ за нарушение режима Государственной границы РФ (часть 2 статьи 18.1.); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (часть 2 статьи 18.4.); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (статья 18.8.); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (часть 2 статьи 18.10.); нарушение иммиграционных правил (статья 18.11.). Во всех статьях КоАП РФ, содержащих такое наказание, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, оно закрепляется в качестве возможного дополнительного наказания наряду с основным наказанием – административным штрафом 2 .
Необходимо учитывать, что при назначении административного выдворения суд или должностное лицо должно исследовать все обстоятельства. Так,
постановлением судьи Ленинского районного суда г. Новороссийска от 12 апреля 2005 года гражданка Д. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, выразившегося в осуществлении иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу, и ей назначено административной наказание в виде штрафа в размере 2500 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации.
Решением судьи Краснодарского краевого суда от 21 апреля 2005 года постановление судьи районного суда от 12 апреля 2005 года оставлено без изменения.
Заместителем председателя Краснодарского краевого суда 31 мая 2005 года жалоба Д. оставлена без изменения.
В жалобе Д. ставит вопрос об отмене судебных постановлений, указывая на то, что ее вины в совершении административного правонарушения нет, а выдворение за пределы РФ лишает ее возможности вести совместную семейную жизнь с супругом, гражданином Российской Федерации.
Изучив материалы дела, Верховный суд РФ нашел жалобу подлежащей удовлетворению в части исключения из судебных постановлений административного выдворения за пределы Российской Федерации по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, что Д. состоит в браке с гражданином Российской Федерации Д., от которого имеют троих несовершеннолетних детей. Проживают совместно в домовладении, принадлежащим им на праве собственности по адресу: г. Новороссийск, ул. Васенко, 43,
При решении вопроса о назначения Д. дополнительного административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации судьей не были исследованы обстоятельства о наличии у Д. семейной жизни с Д. - гражданином Российской Федерации. В нарушение требований п. 7 ст. 26.1 КоАП РФ о необходимости выяснения обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, судьей не было предпринято мер к вызову в судебное заседание Д., получению и исследованию других данных, позволяющих оценить необходимость назначения наказания в виде административного выдворения за пределы РФ в качестве единственной меры в целях достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства.
Выяснение этих вопросов требуется в связи с тем, что в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950 г.) вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение семейной жизни не допускается, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
Таким образом, применение в данном случае дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации влечет нарушение существующих семейных отношений и препятствует воссоединению семьи.
В связи с этим постановление судьи Ленинского районного суда г. Новороссийска от 12 апреля 2005 года и решение судьи Краснодарского краевого суда от 21 апреля 2005 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ, в отношении Д. изменено, исключено из них указание на назначение Д. дополнительного административного наказания в виде выдворения за пределы Российской Федерации. 1
Административное выдворение за пределы Российской Федерации назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – компетентными должностными лицами органов исполнительной власти. Такими должностными лицами являются наделенные необходимыми полномочиями сотрудники пограничных органов.
Очевидно, что судья (должностное лицо пограничной службы), рассматривая дело о соответствующем административном правонарушении, вправе ограничиться применением к виновному иностранному гражданину или лицу без гражданства только штрафа и не назначать дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации 1 .
Однако при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении постановления о привлечении к административной ответственности необходимо тщательно соблюдать процессуальные нормы административного права, поскольку протокол и постановление, составленные ненадлежащим лицом впоследствии могут быть отменены лишь по процессуальным основаниям, даже несмотря на наличие состава правонарушения. Так, постановлением судьи Пролетарского районного суда г. Твери от 1 июля 2004 года Н-в А.У. за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 500 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. В жалобе на постановление Н-в А.У. просит отменить постановление судьи в части выдворения за пределы Российской Федерации, указывая на то, что хочет остаться в г. Твери, где проживает его фактическая жена и ребёнок, намерен зарегистрироваться.
Изучив материалы дела, заслушав Н-ва А.У., поддержавшего доводы жалобы, нашел постановление подлежащим отмене, а дело направлению на новое рассмотрение.
Действия Н-ва А.У. квалифицированы по ст. 18.8 КоАП РФ как нарушение установленного режима пребывания в Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 18.8 КоАП РФ в отношении составлен участковым уполномоченным милиции Пролетарского РОВД г. Твери.
Между тем, согласно ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа, а также в силу подп. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных в области миграции населения.
Согласно ст. 23.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ вправе рассматривать начальники территориальных управлений /отделов/ внутренних дел и приравненных к ним органов внутренних дел, их заместители, начальники территориальных отделений милиции, их заместители, начальники линейных управлений внутренних дел на транспорте, их заместители.
Согласно Перечню должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, утвержденного приказом МВД РФ от 21 августа 2002 года N 803 право составлять протоколы об административных правонарушениях предоставлено федеральным государственным служащим ФМС МВД России и подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
В силу п. 1, 2 указанного Перечня сотрудникам дежурных частей, подразделений дознания, участковым уполномоченным милиции не предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ.
Учитывая, что протокол об административном правонарушении составлен лицом, не наделенным правом на составление указанного протокола, что является существенным нарушением процессуальных требований, влекущим за собой незаконность постановления судьи о привлечении Н-ва А.У. к административной ответственности, постановление судьи подлежит отмене, а дело в силу п. 4 ст. 30.7 КоАП РФ направлению на новое рассмотрение судье Пролетарского районного суда г. Твери. 1
Содержание административного выдворения за пределы Российской Федерации достаточно специфично. Оно состоит, как уже было сказано, в контролируемом перемещении иностранного гражданина (лица без гражданства) с территории Российской Федерации через Государственную границу РФ. Перемещение может производиться принудительно и путем контролируемого самостоятельного выезда выдворяемого из Российской Федерации. В случае если у выдворяемого из России лица нет необходимых средств и установление стороны, пригласившей его в Россию, невозможно, перемещение выдворяемого лица через Государственную границу РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета 2 .
Средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по административному выдворению, расходуются на приобретение проездных документов для выдворяемого лица (а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, - также проездных документов для должностного лица органа внутренних дел, сопровождающего выдворяемого иностранного гражданина или лица без гражданства); содержание выдворяемого лица до исполнения решения об административном выдворении; оформление документов, необходимых для осуществления выдворения; совершение иных действий, непосредственно связанных с выдворением 3 .
В случае административного выдворения иностранного гражданина, осуществляющего трудовую деятельность в Российской Федерации без разрешения на работу, средства, затраченные из федерального бюджета на обеспечение выезда иностранного гражданина соответствующим видом транспорта из Российской Федерации, подлежат взысканию в судебном порядке с работодателя или заказчика работ (услуг), привлекших указанного иностранного гражданина к трудовой деятельности, по иску органа, исполнявшего постановление об административном выдворении указанного иностранного гражданина 1 .
Административное выдворение как меру административного наказания не следует смешивать с мерой административного пресечения, применяемой уполномоченными должностными лицами пограничных органов и пограничных войск и связанной с передачей иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших режим Государственной границы РФ, властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу РФ 2 .
Постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется должностными лицами:
пограничных органов – при совершении административных правонарушений, связанных с нарушением режима Государственной границы РФ (часть 2 статьи 18.1. КоАП РФ) и нарушением режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (часть 2 статьи 18.4. КоАП РФ);
органами внутренних дел – при совершении административных правонарушений, связанных с нарушением иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (статья 18.8 КоАП РФ), нарушением правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (часть 2 статьи 18.10.), нарушением иммиграционных правил (статья 18.11.) 1 .
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации 2 . Об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства из пункта пропуска через Государственную границу РФ уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется (если административное выдворение предусмотрено международным договором Российской Федерации с этим государством).
В случае если передача лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации, представителю властей иностранного государства не предусмотрена международным договором Российской Федерации с этим государством, административное выдворение лица осуществляется в месте, определяемом пограничными органами 3 .
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению. До административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию 1 .
При определении правовой природы административного выдворения многие авторы ограничивались указанием на его административно-наказательный характер. При этом сущностные элементы данной меры административной ответственности в литературе практически не освещались.
Главным результатом выдворения является фактическое препровождение иностранного гражданина за пределы РФ. Однако, кроме того, нормой п.2 ч.1 ст. 27 ФЗ от 18.07.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» устанавливается пятилетний мораторий на въезд такого лица в Россию. Следовательно, иностранец в течение указанного срока не может осуществлять на российской территории какую-либо деятельность. Он также лишается возможности претендовать на получение российского гражданства. Эти меры представляются вполне оправданными. Государство, обеспечивая порядок пребывания (проживания) иностранных граждан, безусловно, вправе ограничивать права тех на них, которые не признают основы его правопорядка 2 . Некоторые вопросы вызывает норма о пятилетнем запрете на въезд. Сам срок вполне оправдан, поскольку он представляется достаточным для того, чтобы наказать иностранного гражданина, виновного в нарушении иммиграционного законодательства, но соответствующая норма Закона о порядке выезда противоречит ряду положений КоАП РФ. Нормы ч. 1 ст. 1.1 и ст. 1.3 КоАП РФ не оставляют сомнения в том, что только в этом законе возможно устанавливать виды административных наказаний, правила и последствия их применения. Последнее утверждение связано также с закрепленным в ст. 4.6 КоАП РФ институтом административной деликтности. Его суть заключается в том, что лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о его назначении. То есть по прошествии годичного срока правонарушитель перестает испытывать негативные последствия, обусловленные применением к нему меры административной ответственности 1 . Каких-нибудь исключений для административного выдворения КоАП не установлено. На практике для выдворенных из России иностранных граждан срок административного наказания продлевается вопреки ст. 4.6 КоАП РФ еще на несколько лет (до 5 лет с момента исполнения наказания). Причем это происходит на основании Закона о порядке выезда.
Для решения данного противоречия уместна аналогия с уголовной ответственностью иностранных граждан. Иностранцам, имеющем непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления (п. 3 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда), также запрещается въезд в Россию. Подобный принцип следует положить и в основу запрета на посещение страны для иностранцев, подвергнувшихся административному выдворению. Для чего нужны соответствующие изменения КоАП РФ, продлевающие административную деликтность для выдворенных лиц.
Аналогия с уголовной ответственностью в приведенном казусе не случайна. Административное выдворение является одним из самых тяжких административных наказаний. И.В. Максимов даже охарактеризовал его как меру «достаточно суровую (почти исключительную)» 2 . В доктрине обращалось внимание на то, что в системе административных наказаний присутствует лишь две меры, прямо ограничивающие личную свободу человека, - это административные арест и административное выдворение. На тяжесть последнего указывает место, занимаемое им в системе административных санкций. По мнению Д.Н. Бахраха, «подобно тому, как это сделано в уголовном и трудовом праве, в КоАП перечень наказаний дан в определенной последовательности: от мнения суровых к более суровым» 1 . И.В. Максимов также придавал этому подходу немаловажное значение 2 . Например, выбор между административным штрафом и выдворением по общему правилу должен решаться в пользу первого как более мягкого и лишь в крайних случаях допускается назначение второй меры. В лестнице административных наказаний выдворение занимает седьмое место (третье с конца). Не все административисты согласны с существованием в КоАП РФ системы наказаний, выстроенной по «отягчающему» принципу, но даже при таком подходе административное выдворение занимает свою позицию по праву. Более того, оно вполне могло бы занять последнее место как самое тяжелое наказание.
Остановимся на некоторых общетеоретических утверждениях. Содержание административных наказаний заключается в их карательном характере. Это указывает на общую природу мер административной и уголовной ответственности. Так, известный специалист в области уголовного права М.Д. Шаргородский писал: «Только уголовное право и та часть административного права, которая касается административных нарушений, предусматривает применение мер репрессии… Наказание является лишением преступника каких-либо принадлежащих ему благ и выражает отрицательную оценку преступника и его деяния государством. Наказание неизбежно причиняет страдание тому лицу, к которому оно применяется. Именно это свойство является необходимым признаком наказания, делает его карой» 3 . Последнее суждение имеет отношение и к административным санкциям. Дело в том, что иностранец-правонарушитель обладает волей и сознанием, а наказание влияет, прежде всего, именно на эти данные качества. В этом проявляются принудительные свойства мер ответственности, связанные с целым рядом лишений, которые могут быть как внешними (ограничения физического, материального характера), так и внутренними (воздействие на волю). Человек способен переживать содеянное, а переживание правонарушения должно вызывать негативные эмоции, результатом которых будет осознание отрицательных последствий противоправного деяния. Наказание без кары превращается в неопределенную правовую форму принуждения, поскольку исчерпывается воздействием на объект, понимаемый не системно, а как нечто одностороннее, как физическое тело. Санкция, не причиняющая страдание бессмысленна, в силу чего она не являлась бы наказанием.
Нужно отметить, что любое наказание – это кара за виновное противоправное деяние конкретного субъекта. Государство наказывает именно правонарушителей, принуждая их претерпевать негативные последствия таких деяний, в том числе осознавать их нежелательный характер. Представляется, что именно в таком аспекте нужно проводить различие между уголовной и административной ответственностью, а также иными видами государственного принуждения. Так, меры административного принуждения, не являющиеся административными наказаниями, не должны быть карательными. Даже при обеспечении производства по делам об административных правонарушениях государство не карает правонарушителя. Кара для него наступит позже, после назначения административного наказания. Думается, что кара также может указывать на содержательные различия категорий депортации и выдворения. Оба понятия являются проявлениями административного принуждения, но депортация в отличие от выдворения должна быть лишена карательной нагрузки. Поскольку основанием депортации не является правонарушение, то и карать высылаемого таким образом иностранца не за что. Это вовсе не исключает наличия отрицательных переживаний у иностранного гражданина, подвергнутого депортации, тем более, что форма ее реализации совпадает с формой административного выдворения. Поэтому депортация должна применяться в единичных случаях и в целях, перевешивающих последствия процедуры ее осуществления. Государство вправе обезопасить себя от иностранца, представляющего угрозу его правопорядку, не дожидаясь, пока он совершит противоправное деяние, но осуществлять это необходимо обоснованно, как нормативно, так и фактически 1 .
Преступления и административные правонарушения различаются степенью общественной опасности: первые всегда причиняют больший вред охраняемым общественным отношениям, чем вторые. По такому же критерию, различается и карательное воздействие государства на преступников и административных деликвентов. Важно, чтобы административное наказание причиняло меньший объем лишений, чем уголовная санкция. В ином случае между ними стирается различие. Тем не менее, устанавливая лестницу административных наказаний, законодатель должен был предусмотреть определенную грань, после которой начиналась бы уголовная ответственность, т.е. включить в систему мер административной ответственности наказание, по своим внешним признакам напоминающее уголовно-правовую репрессию. Представляется, что такой пограничной мерой административной ответственности является административное выдворение 2 . Его применение фактически изолирует иностранного гражданина от российского общества, лишая его возможности въезда в Россию. Срок запрета на въезд составляет 5 лет и по продолжительности сопоставим со сроками, фигурирующими в уголовном законе. У правонарушителя отнимается возможности передвигаться по территории РФ, и выбирать место жительства, работать, находиться рядом с близкими людьми. Следовательно, карательное воздействие выдворения не исчерпывается лишениями в период нахождения иностранца в РФ, оно продолжается и после его прибытия в страну своего гражданства 3 .
Кроме того, принудительная высылка за пределы РФ – это одно из самых затратных административных наказаний. Его стоимостное выражение также соотносимо (в сравнении с другими административными наказаниями) с уголовными санкциями. Не всякая страна может себе позволить применять выдворение в указанной форме в значительных объемах. Государство в таком случае заранее соглашается нести определенные финансовые потери ради того, чтобы иностранцы-правонарушители покинули его территорию 1 .
Иногда административное выдворение за счет российского бюджета играет иностранным деликвентам на руку. К такому выводу позволяет прийти анализ протоколов судебных заседаний, в ходе которых решался вопрос о назначении данного наказания. Так, гражданка Грузии поясняла, что «согласна на выезд», самостоятельно она это сделать не может в связи с отсутствием паспорта и средств к существованию. Ее соотечественник на вопрос судьи: «Какое наказание лучше применить?» - отвечал: «Лучше выдворение, я согласен уехать в Грузию». Гражданин Киргизии также не возражал против выдворения, пояснив, что уклонился от выезда в связи с отсутствием денег на билет. Приведенные примеры, конечно, немногочисленны, но они вскрывают еще одну особенность административного выдворения. Нелегалы высылаются именно в государство их гражданства. Если иностранный гражданин не планировал после выезда посещение РФ, то высылка за счет российского бюджета будет соответствовать его интересам. В такой ситуации карательная сущность наказания сводится к минимуму, вместо негативных эмоций правонарушитель вполне возможно получить позитивный результат. Тем не менее, приведенные казусы остается лишь констатировать, решения указанной проблемы не существует. Отказываться от административного выдворения таких лиц также не имеет смысла, поскольку отрицательные результаты применения данного наказания перекрываются положительными, связанными с удалением правонарушителей из страны 2 .
Важной проблемой административной ответственности является оценка эффективности ее мер. Уровень эффективности конкретного наказания прежде всего зависит от правильного обозначения его целей и измеряется их достижением. Л.Л. Попов и А.П. Шергин назвали следующие цели: воспитание правонарушителя, частное и общее предупреждение правонарушений (частная и общая превенция) 1 . По замечанию Д.Н. Бахраха, «наказание необходимо, чтобы воспитать субъекта ответственности в духе уважения к закону и правопорядку, чтобы предупредить совершение новых проступков как самим правонарушителем, так и другими лицами». Законодатель сократил перечень целей до двух 2 . Согласно ч. 1, ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Эту позицию можно расценивать по-разному. С одной стороны, воспитание предполагает изменение отношения деликвента к содеянному, создание у него устойчивого представления о необходимости соблюдения правовых норм. Безусловно, это идеальный вариант, итогом наказания становится перевоспитание человека, перестающего совершать правонарушения. Но практика применения административных наказаний далека от описанного идеала. Огромное количество административных правонарушений свидетельствует о том, что многие граждане совершают административно наказуемые деяния и после того, как были впервые привлечены к административной ответственности. Здесь также уместна аналогия с уголовно-правовыми исследованиями. М.Д. Шаргородский писал: «Общая задача воспитать сознательного гражданина общества, нравственно воспитать человека далеко не всегда удается даже в условиях нормальной семьи, школы и коллектива, тем более утопично ставить подобную задачу перед мерами уголовного наказания». Данное утверждение вполне приемлемо для постановки проблемы о целях административных наказаний. Трудно предположить, что административное выдворение перевоспитает иностранного гражданина, т.е. сформирует у него уважение к российскому правопорядку и действующему в России законодательству о правовом положении иностранцев как частному проявлению этого правопорядка. Не случайно многие иностранные граждане-нелегалы проживают в России по нескольку лет и не спешат выезжать за ее пределы даже под страхом применения к ним административного выдворения. Конечно, нельзя совсем не учитывать воспитание, но не нужно и переоценивать воспитательный потенциал административных наказаний. Иначе стремление сформировать у деликвента новое сознание может негативно повлиять на практику применения административно-деликтных норм, что не позволит получить реально достижимый результат 1 .
Административные наказания не должны преследовать и карательную цель. Кара является сущностной характеристикой наказания, но она не должна быть конечным результатом его применения. В таком случае наказание будет назначаться ради самого себя вообще без какой-либо действительной цели. Основной задачей органов административной юрисдикции станет выявление правонарушителя и привлечение его к ответственности. На этом вся регулирующая роль охранительных норм закончится и деликвент сможет и дальше нарушать правовые предписания (особенно если он обладает достаточными средствами для выплат административных штрафов). Представляется, что наказания в данной ситуации будут постоянно ужесточаться. Такая позиция противоречит ч.2 ст. 3.1 КоАП РФ, устанавливающей принцип гуманизма законодательства об административной ответственности. Следовательно, карательные и воспитательные свойства административных наказаний не могут рассматриваться в качестве конечных результатов их применения; они являются средствами, позволяющими достичь реальных целей, к которым следует отнести лишь те, которые зафиксированы в ч. 1 ст. 3.1. КоАП РФ: общая и специальная превенция административных правонарушений.
Идеалом административно-юрисдикционной деятельности является достижение данных последствий путем перевоспитания правонарушителя и окружающих его лиц, но если этого сделать не удается, то цель наказания может быть реализована и при помощи карательных свойств меры ответственности. Особенно это характерно для иностранных правонарушителей. У себя на родине они воспринимают иную, чем в России, культуру, их личность формируется под воздействием отличного от российского правопорядка. Воспитывать, а тем более перевоспитывать таких лиц в условиях производства по делам об административном правонарушении представляется затруднительным. Воспитательная функция российского государства, направленная на предотвращение правонарушений в иммиграционной сфере, должна реализовываться органами исполнительной власти РФ в ходе повседневной позитивной управленческой деятельности. Лучше предупреждать правонарушения и тем самым обеспечивать порядок пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ 1 .
Итак, российское государство, выдворяя иностранцев, реализует свой суверенитет и обеспечивает стабильность правопорядка. Административное выдворение – одно из самых тяжких административных наказаний, по внешним характеристикам сопоставимое с мерами уголовной ответственности. Об этом свидетельствует форма его осуществления, длительность карательного воздействия, затраты на исполнение. Сущностью административного выдворения является кара, но степень его карательного воздействия гораздо меньше, чем карательный уровень уголовных санкцию Во-первых, иностранным гражданам предоставляется право самостоятельно покинуть РФ и тем самым смягчить степень лишений, сопряженных с исполнением постановления выдворении. Во-вторых, изоляция от общества для иностранных деликвентов довольно условна. Непосредственное содержание под стражей для иностранного гражданина предусмотрено только перед высылкой под конвоем, который сопровождает его до российской границы 1 .
§ 2. Соотношение административного выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Административное выдворение как мера административного принуждения имеет сходство с такой мерой принуждения, как депортация. В международном праве депортация означает принудительную высылку лица в другое государство, обычно под конвоем. По смыслу ст.ст. 2, 31, 34 Закона «О правовом положении иностранных граждан» под депортацией понимается принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации и случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Субъектами депортации могут быть только иностранные граждане или лица без гражданства.
Порядок применения депортации строго регламентирован. Текущее законодательство устанавливает, что иностранный гражданин подлежит депортации в случаях:
если срок проживания или временного пребывания иностранному гражданину сокращен и он не выехал из Российской Федерации в течение 3 дней;
если аннулировано разрешение на временное проживание или вид на жительство и иностранный гражданин не выехал в течение 15 дней;
в отношении иностранного гражданина принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации;
в отношении иностранного гражданина совместно с членами семьи, получившего уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем либо уведомление об утрате или о лишении статуса беженца либо утратившего временное убежище или лишенного временного убежища, не использовавшего право обжалования вынесенного решения или получившего отказ на жалобу и не имеющего иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, а также лишенного статуса беженца или временного убежища в связи с его осуждением за совершение преступления на территории Российской Федерации, - после отбытия наказания, если иные правила не предусмотрены международными договорами Российской Федерации;
в случае выявления у него ВИЧ-инфекции.
Следует отметить, что депортация не является видом административного наказания, применяемого к иностранным гражданам (лицами без гражданства). Это особый инструмент государственного принуждения, применение которого, прежде всего, направлено на обеспечение безопасности и охрану здоровья иных граждан. Для применения депортации в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства) наличие события правонарушения не обязательно. По общему смыслу существующего законодательства основанием для депортации служит само пребывание иностранного гражданина в государстве, создающее угрозу как всему обществу, так и отдельным его членам 1 .
Депортация иностранных граждан (лиц без гражданства) характеризуется следующими особенностями:
Это мера государственного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан (лиц без гражданства) в Российской федерации.
Субъектами депортации выступают только иностранные граждане и лица без гражданства.
Депортация за пределы Российской Федерации иностранных граждан (лиц без гражданства) осуществляется только на основании решения компетентного органа исполнительной власти.
Депортация не является видом административного наказания,
Депортация применяется как за правомерное, так и за неправомерное деяние (действие или бездействие).
Что касается административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, оно было рассмотрено в предыдущем параграфе. При этом оно имеет следующие особенности 2:
Эта мера административного принуждения, направленная на ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Субъектами административного выдворения выступают только иностранные граждане и лица без гражданства.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется за совершенное административное правонарушение.
Решение об административном выдворении принимается и осуществляется в одностороннем порядке. Оно назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию – соответствующими должностными лицами. Постановление об административном выдворении выносится без согласования с государством, гражданином которого является лицо, оно может только уведомляться об этом.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим – иностранным гражданам.
Исполнение решения об административном выдворении предполагает либо контроль за выездом, который осуществляется за счет средств выдворяемого или физического (юридического) лица, которое его пригласило, либо принудительное перемещение через Государственную границу за пределы Российской Федерации.
Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что административное выдворение и депортация представляют собой специальные средства государственного принуждения: первое – является мерой административного наказания и применяется только за совершенное административное правонарушение; второе – есть разновидность мер защиты, применяемых исключительно по отношению к иностранным гражданам в случаях, предусмотренных законом в интересах национальной безопасности, общественного благополучия и здоровья 1 .
Кроме того, можно сделать вывод о единой сущности категорий «административное выдворение» и «депортация». Конечным результатом применения этих мер должно являться перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ, но первое нашло свое отражение в КоАП РФ, а депортация лишь упоминается в федеральных законах, осуществляется во внесудебном порядке, различающемся и по другим основаниям 1 .
Административно-принудительный характер депортации не вызывает сомнений. Очевидно, депортация не относится к мерам административно-процессуального обеспечения или наказания. На ваш взгляд, в зависимости от этапа применения депортация может выступать административного предупреждения (недопущение наступления более весомых негативных последствий для лица, в отношении которого принято решение о необходимости покинуть территорию РФ, общества и государства); мерой административного восстановления (восстановления положения, существовавшего до правонарушения); мерой административного пресечения (принудительно препроводить незаконно находящееся на территории страны лицо за ее пределы).
Процедура депортации близка по порядку исполнения к постановлению об административном выдворении за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемом как органами внутренних дел, так и органами, войсками, Пограничной службы ФСБ России. Административное выдворение и депортация применяются в принудительном порядке, но в отличие от последнего, выдворение возможно в форме самостоятельного контролируемого выезда 2 .
Безусловно, понятия депортации и административного выдворения очень схожи, тем не менее, они имеют ряд существенных отличий как по нормативной правовой основе применения, по субъектному составу, органам, принимающим решение и органам, на которые возложено исполнение такого решения. Существует мнение, что депортация является одним из видов административной ответственности. Однако это не так. Во-первых, само по себе неправомерное поведение субъекта не является основанием депортации. Во-вторых, депортация не входит в систему административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ. В-третьих, единственным органом, уполномоченным принимать решение о депортации является Федеральная Миграционная служба МВД России. Однако необходимо отметить, что депортация, безусловно, является одним из административно-правовых методов в системе государственного управления в миграционной сфере 1 .
Несмотря на это, рассматриваемые меры принуждения могут соотноситься между собой как первоначальный и последующий уровень их применения. Законодательство предусматривает возможность депортации в том числе и за отказ добровольно покинуть территорию РФ в установленные сроки, что является составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.8 КоАП РФ, за которое наступает ответственность в виде административного выдворения. Это обстоятельство позволяет нам судить о характере взаимосвязи данных мер принуждения как условие, развивающее последствие. Но в этом случае депортация подменяется административным выдворением, выступающим мерой административного наказания 2 .
В итоге мы имеем два нормативно предусмотренных способа ограничения административно-правового статуса иностранного гражданина и лица без гражданства, с одинаковыми для них юридическими последствиями. Такое явление вряд ли можно признать приемлемым для российской правовой действительности, особенно в условиях ориентиров правового государства.
Положение дел усугубляется и различными условиями возможного обжаловании принятых актов об административном выдворении и депортации. В одном случае дело может проходить все стадии производства по делу об административном правонарушении с возможностью обжалования принятых процессуальных действий по делу, неоднократного инициирования пересмотр дела и специфическими права и обязанностями участников производства по делу. В другом случае, при применении депортации, имеются более ограниченные в правовом обеспечении возможности обжалования принятого решения о депортации в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», отчасти содержащего признаки нарушения конституционного права на судебную защиту прав и свобод не только граждан РФ, а прежде всего человека. 1
Итак, депортация и административное выдворение имеют общность, обусловленную аналогичными правовыми последствиями для статуса иностранных граждан и лица без гражданства. На наш взгляд, не разобщают эти общие черты рассматриваемых мер принуждения такие второстепенные черты, выделяемые в юридической литературе, как форма принятия акта и мере принуждения; орган, принявший данный акт, и др. В то же время, на наш взгляд, сомнительным выглядит и мнение некоторых ученых о признании депортации не самостоятельным одноименным актом, а частью процедуры, направленной на удаление иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы территории российского государства». Каждая мера административного наказания по аналогии с вышеуказанным мнением может быть признана процедурой, да и вообще каждое правовое явление сегодня содержит совокупность материальных и процессуальных норм, создающих двуединую совокупность некоего целого. В то же время следует согласиться с А.Н. Сандугей, упоминающим о едином карательном характере депортации и административного выдворения, объединенных общей целью и процедурой «принудительного и контролируемого выезда за пределы РФ» 1 . Это обстоятельство позволяет судить данному автору, как и нам, об отсутствии необходимости подменять одну меру принуждения другой. Тем более, что подмена меры административного наказания другой мерой административного принуждения, не выступающей таковой, но влекущей аналогичные правовые последствия для иностранного гражданина (лица без гражданства), существенно нарушает права и свободы личности. Нельзя забывать и о том, что указанное положение дел противоречит ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ в части определения составляющих законодательства об административных правонарушениях и предметов ведения РФ и ее субъектов в этой области отношений 2 .
Наглядно отличие административного выдворения от депортации иностранных граждан и лиц без гражданства можно увидеть в следующей таблице:
|
Критерий |
Депортация |
Административное выдворение |
|
Субъекты |
Иностранные граждане и лица без гражданства |
Иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением военнослужащих |
|
Исполнение |
МВД, ФМС, самостоятельно |
МВД, ФМС, пограничные органы ФСБ РФ, самостоятельно |
|
Органы, принимающие решение |
Суд, пограничные органы ФСБ |
|
|
Основание для применения |
Угроза здоровью и благополучию общества |
Административное правонарушение |
|
Нормативная правовая основа |
Конкретные нормативно-правовые акты |
Кодекс об административных правонарушениях |
Говоря о мерах административного принуждения, направленных на удаление иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации, нельзя не упомянуть о таком специфическом методе административно-правового регулирования, как институт нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Этот метод является одним из эффективных средств миграционной политики России. Его основное отличие от депортации и административного выдворения в том, что на принятие такого решения не влияет сам факт нахождения иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации. Его основанием является сама возможность (угроза) въезда и пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории Российской Федерации. Депортация является лишь обеспечительной мерой воздействия по отношению к исполнению решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации 1 .
Правом принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации обладают:
МВД России;
ФСБ России;
Минобороны России;
Минздравсоцразвития России;
Росфинмониторинг;
СВР России;
Минюст России;
МИД России;
ФМС МВД России.
Следует отметить, что указанная мера находится на стыке соприкосновения различных областей государственной политики: экономической, социальной, обороны, безопасности и др.
Бесспорно то, что и депортация, и административное выдворение не единственное средство реализации миграционной политики Российской Федерации, однако их применение является довольно суровыми мерами по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства в связи с тем, что влекут за собой неблагоприятные последствия в виде ограничения последующего въезда в Российскую Федерацию в течение длительного срока – 5 лет, а также могут быть связаны с кратковременным ограничением личной свободы и свободы передвижения при их исполнении. В связи с этим велика их не только административная роль в формировании должного правомерного поведения соответствующих субъектов – иностранных граждан и лиц без гражданства.
Подводя итог, необходимо сказать, что сфера административного воздействия на иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших законодательство Российской Федерации, является, пожалуй, одной из самых уязвимых, поскольку призвана воздействовать на деликвентов путем ограничения их прав и свобод. В силу этого регулирование данной сферы общественных отношений должно быть наиболее подробно регламентировано и не должно допускать каких-либо отступлений от принципов права. В настоящее время в нашем законодательстве имеются определенные проблемы, связанные с применением административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства. В частности, одной из таких проблем является проблема разграничения институтов административного выдворения иностранных правонарушителей из России и депортации таких лиц. В силу того, что данные институты весьма похожи, следовало бы более четко разграничить их. Кроме того, существуют иные смежные с административным выдворением и депортацией правовые явления, которые также подлежат более четкому определению в законодательстве. Нуждается в упорядочении и практика применения указанных мер. Все это открывает широкие просторы для деятельности и законодательной инициативы органов исполнительной власти в сфере миграции и миграционной политики России.
Заключение.
В работе рассмотрены проблемы правового регулирования административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Завершая исследование административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, необходимо отметить, что правовое регулирование данного института нельзя назвать совершенным. Между тем, законодатель устанавливает достаточно подробное регулирование данного правового института в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно подробную регламентацию института административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, а также существование нескольких специальных законов, регулирующих общественные отношения в данной сфере, в настоящее время имеются некоторые пробелы и коллизии в правовых нормах. Так, по сей день не установлено единое определение иностранных граждан, а те определения, которые существуют в современных законах, являются достаточно формализованными, не позволяющими в достаточной степени осуществить надлежащую защиту прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, в настоящее время ст. 2 ФЗ «Правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет иностранного гражданина как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Таким образом, закон устанавливает в определении бремя доказывания гражданства (подданства) другого государства. Надо полагать, установление такого бремени доказывания недопустимо. В связи с этим необходимо изменить данную дефиницию на следующую: «Иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства». В таком случае будет презюмироваться добросовестность лица, и наличие или отсутствие гражданства будет устанавливаться со слов такого лица, покуда органами власти не будет доказано обратное.
Традиционным принципом российского законодательства закреплен принцип национального режима, согласно которому и определяются принципы административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Между тем, реализация данного принципа нуждается в значительном совершенствовании, причем как на законодательном уровне, так и на уровне правоприменения. При этом, данный принцип нарушается в первую очередь государственными и муниципальными должностными лицами. В связи с этим необходимо установить ответственность должностных лиц за нарушение прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, следовало бы ввести в Главу 5 Кодекса РФ об административных правонарушениях статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей.
Также, полагаем, необходимо внести в Главу 19 УК РФ «Преступления против Конституционных прав и свобод человека и гражданина» статью, согласно которой нарушение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, воспрепятствование в осуществлении ими своих прав, должностным лицом государственного или муниципального органа власти, если это повлекло причинение существенного ущерба, должно наказываться лишением свободы на определенный срок, либо менее строгим наказанием. При этом определение и оценка существенного ущерба, по нашему мнению должны быть отданы на усмотрение суда в каждом конкретном случае.
Достаточно подробно регламентирован в настоящее время порядок въезда в РФ и выезда из РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Между тем, необходимо постоянно совершенствовать систему учета подобной категории лиц, как в целях защиты безопасности и конституционного строя Российской Федерации, так и в целях недопущения нарушения должностными лицами государственных и муниципальных органов прав лиц, не имеющих российского гражданства.
Отдельной проблемой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства является привлечение их к административной ответственности и регулирование административных наказаний, применяемых к данным лицам. В этой сфере также существуют определенные пробелы и коллизии в законодательстве. В частности, законодателю следует провести более четкое разграничение между административным выдворением как видом наказания за совершение административного правонарушения и депортацией как мерой государственного принуждения. Возможно, следовало бы остановиться лишь на одном варианте, распространив его действие на более широкий круг случаев.
Таким образом, институт административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства имеет немалую правовую значимость, необходимость для развития и поддержания нормального государства, в том числе его авторитета как правового государства на международной арене.
Библиография.
Законодательные и иные нормативные акты:
Международный пакт «О гражданских и политических правах» 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 12, 1994.;
Конвенция ООН «О сокращении безгражданства» 1961 г. // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 247 - 255;
Конвенция о статусе апатридов, принята 28 сентября 1954 года // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 230 - 243.;
Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. 5 апреля.
Конституция Российской Федерации с поправками// Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445;
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 30.04.2010) // Российская газета, N 256, 31.12.2001;
Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 24.07.2006, N 30, ст. 3285;
Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в России» от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3032;
Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.06.2002, N 22, ст. 2031;
Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» №114-ФЗ от 15 августа 1996 года // Собрание законодательства РФ, 19.08.1996, N 34, ст. 4029;
Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 6, ст. 243;
Указ Президента РФ от 21.03.2007 N 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам государственного управления в области миграционной политики» // Собрание законодательства РФ, 26.03.2007, N 13, ст. 1540;
Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ, 26.07.2004, N 30, ст. 3150;
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, N 11, 15.03.2004, ст. 945.
Постановление Правительства № 682 «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» // Российская газета (Федеральный выпуск) N4223 от 16 ноября 2006 г.;
Постановление Правительства РФ от 24.10.2002 № 769 «Об утверждении Правил расходовании средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны // РГ. 2002. № 206, 2005. № 4.
Специальная литература.
Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб. 2003. 643 с.;
Аскеров М.С. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. - 29 c.
Аскеров М.С. О соотношении понятий административного выдворения и депортации // Вестник Московского университета МВД России. 2007. - № 4. – С. 56-59;
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Административное право М. Норма, 2005. – 800 с.;
Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в РФ и роль органов внутренних дел в его обеспечении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. - 2007. – 31 с.;
Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. – Изд-во «Феникс», 2008. – 461 с.
Дугенец А.С. Проблемы применения административной ответственности к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Российский следователь, 2007. - № 8. – С. 45-47;
Егоров В. Проблемные иностранцы
// «ЭЖ-Юрист», 2008. - № 45. –
С. 5;
Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. – «Юстицинформ», 2007 г. – 416 с.;
Ивашин А.Б. Административное выдворение или депортация иностранного гражданина и лица без гражданства? // Туризм: право и экономика, 2008. - № 3. - С.27-30;
Козлов Ю.М., Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов. Административное право. / Статут, М. – 2008. – 452 с.;
Иностранные граждане и лица без гражданства несут административную ответственность наравне с гражданами Российской Федерации. Помимо этого иностранцы, совершившие преступление на территории России подлежат уголовной ответственности в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации. Российская Федерация в соответствии с международным договором Российской Федерации или на основе принципа взаимности может выдать иностранному государству иностранного гражданина или лицо без гражданства, находящееся на территории Российской Федерации для уголовного преследования или исполнения приговора за деяния, которые являются уголовно наказуемыми по уголовному закону Российской Федерации и законам иностранного государства, направившего запрос. Исключение составляют иностранные граждане с дипломатическим иммунитетом, которые на основании международных договоров и соглашений, участниками которых стала Россия, и по принципу взаимности не привлекаются к административной ответственности в Российской Федерации Корсик К.А. Теория правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. М., 1999..
Согласно п.1 ст.2.6 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права п. 1, 3 ст. 2.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
Следует обратить внимание на некоторые наиболее характерные составы административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Первая группа - это правонарушения, связанные с Государственной границей Российской Федерации, субъектами которых могут быть и граждане России и иностранцы Корсик К.А. Участие иностранных граждан в административных правонарушениях // Право и жизнь. 2002 № 2.:
нарушение режима Государственной границы Российской Федерации;
ведение на Государственной границе либо вблизи неё хозяйственной, промысловой или иной деятельности без уведомления органов пограничной службы либо с уведомлением таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё хозяйственной, промысловой или иной деятельности;
нарушение правил въезда (прохода) в пограничную зону, временного пребывания, передвижения лиц и (или) транспортных средств в пограничной зоне;
ведение в территориальном море и во внутренних водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озёр и иных водоёмов промысловой, исследовательской, изыскательной и иной деятельности без разрешения (уведомления) органов пограничной службы либо с разрешения таких органов, но с нарушением условий такого разрешения;
нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации.
Вторая группа - это нарушения иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в Российской Федерации. Они выражаются в несоблюдении установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определённого срока пребывания, а равно в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации Корсик К.А. Участие иностранных граждан в административных правонарушениях // Право и жизнь. 2002..
Если иностранный гражданин незаконно въехал в Россию, его пребывание автоматически становится незаконным. Нахождение на территории государства законно прибывшего гражданина, но не выехавшего в срок, либо не оформившего продление пребывания также является несоответствующим законодательству Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства // Современное право. 2003. № 6.
Иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учёту, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных, создаваемый в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 года № 155-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Как уже отмечалось выше, иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. В качестве административных могут применяться следующие виды наказаний:
- - предупреждение;
- - административный штраф;
- - возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
- - конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
- - лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
- - административный арест;
- - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
- - дисквалификация;
- - административное приостановление деятельности;
К иностранным гражданам, нарушающим законодательство Российской Федерации, может быть применён ряд специфических мер административного воздействия. Они могут выражаться в виде сокращения срока пребывания, аннулирования ранее выданного разрешения на временное проживание или вида на жительство, аннулирования разрешения на работу, депортации.
Аннулирование разрешения на временное проживание или вида на жительство происходит в случае, если иностранный гражданин совершил ряд противоправных действий. Данный перечень включает в себя совершение иностранцем таких действий как: выступление за насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации; финансирование и планирование террористических актов; предоставление поддельных документов или сообщение о себе заведомо ложных сведений Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и особенная часть: курс лекций ГУАП СПб, 2007.
