Министерство образования и науки Российской Федерации

ГОУ ВПО "Чувашский государственный педагогический университет имени И.Я. Яковлева"

Курсовая работа

По дисциплине "Инфраструктура муниципальных образований"

Правовые основы местного самоуправления

Выполнила студентка Vкурса

ГМУ-02-06 группы очного отделения

Факультета Управления

Код специальности 080504

Яковлева Анна Анатольевна

Руководитель: Кириллова Анна Александровна

Введение

Российская Федерация - демократическое государство, в котором действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования правовой системы управления и самоуправления на местном уровне, так как российское общество слагается из сотен тысяч местных сообществ, а местное самоуправление в системе органов управления есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Совсем недавно российское местное самоуправление переступило важный рубеж в своем развитии, что заставляет переосмыслить многие ключевые вопросы муниципальной теории и практики и обозначить горизонты дальнейшего совершенствования этого важного социального института

Во-первых, с момент образование местного самоуправления в современной России были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике. Закон направлен на приведение существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ, создание условий эффективного функционирования муниципальных образований, обеспечение гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению. Закон направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию.

Следует учесть то, что современная правовая система местного самоуправления России не проста. Местное самоуправление, в правовом аспекте, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Поэтому целью данной работы является изучение правовой основы местного самоуправления в России. Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретические основы местного самоуправления.

2. Изучить основные правовые акты местного самоуправления в России.

3. Проанализировать современное состояние правового аспекта местного самоуправления и определить основные направления его совершенствования.

Таким образом, объектом исследования в данной работе является правовая основа местного самоуправления, а предметом исследования - общественные отношения, связанные с определением правовых основ местного самоуправления.

При написании работы использовалась следующая литература: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учебный материал по курсу истории государства и права Исаева И.А., Титова Ю. П.; истории государственного управления Игнатова В.Г., Куликова В. И.; системы государственного и муниципального управления Роя О.М., Чиркина В. Е.; труды по местному самоуправлению и муниципальному управлению и праву Баранчикова В.А., Выдрина И.В., Кошевникова Е.М., Курочкина А.А., Кутафина О.Е., Лапина В.А., Постовой, Н.В., Зотова В.Б., а также докладов по проблематике местного самоуправления под общей редакции Юргенса И. Ю.

Глава 1. Формирование и понятие правовой основы местного самоуправления России

1.1 Формирование правовой основы местного самоуправления в России

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все нагляднее становилась необходимость реформирования сложившейся практики местного управления, выведения местных органов власти из строгой иерархии государственных органов.

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992г. Согласно ст.85 государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они согласно ч.2 этой же ст.85 входят в систему местного самоуправления .

В соответствии с Указами Президента РФ от 9 октября 1993г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям, так как они не сумели проявить себя. Также были приняты при реформировании местного самоуправления следующие указы от 23 октября 1993г. "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления"; от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"; от 21 марта 1994г. "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" и ряд других .

Правовые основы становления современного местного самоуправления в России были заложены Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993г. Она отнесла местное самоуправление к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении.

После принятия Конституции РФ в 1993-1995гг. наблюдается тенденция принятия положений о местном самоуправлении в краях, областях. Целые разделы о местном самоуправлении появились в Уставах краев, областей. В них были воспроизведены статьи Конституции РФ и положения Указов Президента Российской Федерации.

Только после принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995г. Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999г. была принята вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В 1997г. принят Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", в 1998г. - Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ". В том же году Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999г. Указом Президента РФ были утверждены "Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ". Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ

В 2003г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2009г.

1.2 Понятие и состав правовой базы местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует.

Рис.1 Состав правовой базы местного самоуправления РФ

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст.4 Федерального закона от 6 октября 2003г. (рис 1.) .

На основании части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Они могут непосредственно применяться при рассмотрении и разрешении юридических споров и служить основанием для возникновения у граждан России, создаваемых ими объединений и у органов власти юридических прав и обязанностей. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления. Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности .

Глава 2. Основные правовые акты системы местного самоуправления России

2.1 Конституционные основы местного самоуправления

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993г. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

· гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

· самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

· организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

· осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

· возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления". Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования .

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

2.2 Федеральное и региональное законодательство в сфере местного самоуправления в Российской Федерации

Федеральный закон 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

· определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

· правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

местное самоуправление конституционный правовой

· правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003г. представлена в табл.1.

Таблица 1. Структура Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ

Главы	Статьи	Наименование
1	1 - 9	Общие положения
2	10 - 13	Принципы территориальной организации местного самоуправления
3	14 - 18	Вопросы местного значения
4	19 - 21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
5	22 - 33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
6	34 - 42	Органы и должностные лица местного самоуправления
7	43 - 48	Муниципальные правовые акты
8	49 - 65	Экономическая основа местного самоуправления
9	66 - 69	Межмуниципальное сотрудничество
10	70 - 78	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
11	79 - 82	Особенности организации местного самоуправления
12	83 - 86	Переходные положения

К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (ред. от 09.11.2009г.), "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 17.07.2009г.).

Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность муниципальных образований значительно активизировалась .

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ.

Федеральный закон 2003г. относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ, правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления, правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект РФ принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т.п. К числу отраслевых региональных законов, серьезно влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, региональных налогах и сборах и др. .

2.3 Система муниципальных правовых актов и устав муниципального образования

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл.2.

Таблица 2. Система муниципальных правовых актов

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах и сходах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа
Председатель представительного органа	Постановления и распоряжения	Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
	Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления и распоряжения	Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

· положение о местных референдумах и местных выборах;

· положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

· положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

· правила землепользования и застройки;

· правила торговли;

· положение о муниципальном заказе;

· положение о муниципальной службе и т.д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.) .

Устав муниципального образования - своеобразная местная конституция, основной нормативный акт муниципального образования. В нем, согласно Федеральному закону 2003г., отражаются следующие положения:

· наименование муниципального образования;

· перечень вопросов местного значения;

· формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

· структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

· наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;

· срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

· виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

· порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;

· порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003г., устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.

Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции .

Таким образом, характер и пределы правового регулирования местного самоуправления, определяемые федеральными актами, актами субъектов РФ и местными актами, тесно связаны с федеративным устройством государства и политико-правовой природой местного самоуправления. То есть федеральные органы устанавливают целесообразные рамки деятельности местного самоуправления, более детально в этих пределах регламентируют данную деятельность органы субъектов Российской Федерации, а местное самоуправление свободно прежде всего в пределах своей компетенции. Если при этом возникает необходимость урегулирования каких-либо отношений, местное самоуправление делает это с помощью собственных нормативных актов, руководствуясь принципом "все, что не запрещено - разрешено".

Глава 3. Современная правовая основа местного самоуправления и его направления совершенствования

3.1 Современное состояние правовой основы местного самоуправления

Местное самоуправление в г. Чебоксары осуществляется населением посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления г. Чебоксары.

Систему муниципальных правовых актов г. Чебоксары образуют:

1) Устав муниципального образования г. Чебоксары - столицы Чувашской Республики;

3) решения Чебоксарского городского Собрания депутатов (ЧГСД);

4) постановления и распоряжения Главы г. Чебоксары;

С 1 января 2006г. на территории некоторых субъектов РФ, в том числе и в Чувашской Республике, вступил в силу новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№131-ФЗ от 6 октября 2003г). Основной целью Федерального закона является устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Именно с этой целью вводится единая структура территориальной организации местного самоуправления. Полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления устанавливаются на основе иных принципов, чем это осуществлено в предыдущей редакции Федерального закона, а также более подробно регулируется деятельность органов местного самоуправления.

2009г. знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Поставленные задачи реформы местного самоуправления не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. За минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако это вошло в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. На значительной части территорий страны по факту почти воспроизвела себя советская система взаимоотношений по линии "регион - район (город) - сельсовет (поселение)" (хотя об этом и нельзя говорить как об общей закономерности).

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В итоге - все же сформирована (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создан институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз .

Концепция Федерального закона № 131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Формально Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу "район + поселение". Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Жители сельской местности, несмотря на более консервативный менталитет, готовы к более активному участию в местном самоуправлении, понимая под ним, прежде всего, близкий и доступный поселенческий уровень. Однако ресурсная слабость поселений сдерживает подобную активность. Как население, так и муниципальное сообщество склонно воспринимать муниципальные органы района скорее в качестве исполнительного инструмента региональных властей, который перестал быть автономным и завязанным на жизнеобеспечение местного населения. Однако это воспринимается обычно как данность, а не аномалия. При этом сами главы районов ориентированы на вертикаль власти гораздо больше, чем руководители городских округов.

В городских округах муниципалы больше ориентированы на самостоятельность: население же отмечает организационные проблемы, связанные с правом местного сообщества самому решать вопросы управления жизнью в муниципалитете. Таким образом, очевиден определенный консенсус в признании необходимости усиления государственной поддержки сельской местности (в сочетании с низовым самоуправлением там) и расширения возможностей городов самостоятельно регулировать свою жизнедеятельность и ресурсы.

Подходы к тому, какие вопросы должны решаться муниципалитетами у населения и муниципалов практически совпадают. В целом соглашаясь с их законодательно установленным списком, многие часто поддерживают идею включения в него всех вопросов жизнеобеспечения граждан (в т. ч. социальной зашиты, охраны правопорядка) и исключения из данного перечня вопросов безопасности которые они считают сугубо государственными. В качестве по сути государственных сфер часть муниципального сообщества воспринимает также образование и здравоохранение, однако сами жители не склонны высказывать подобную позицию.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI в. оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997г) и в Республике Коми (1998г).

В 2001 - 2003гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003г. № 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

3.2 Направления совершенствования местного самоуправления

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

Обозначенные проблемы показывают, что сегодня необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.

Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления города Чебоксары становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне.

Необходимо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образовании. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений; предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный список должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире - форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной зашиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Заключение

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в Российской Федерации. Оно согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти и является первичным уровнем публичной власти, действующее самостоятельно от государственных организаций в пределах установленных законом полномочий.

Законодательно закрепилось самоуправление на местах после приятия Конституции РФ, где в третьей статье закона оно было закреплено. После принятия в 1995г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось становление местного самоуправления в современной России.

Федеральная законодательная регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и местных властей, "закрывают двери" на пути к развитию муниципальных образований. Подтверждением тому стали многочисленные точечные поправки в федеральное законодательство, свидетельствующие о попытках адаптировать единообразное регулирование к многообразию реальных условий.

Местное самоуправление как организация власти на местах предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Одной из ключевых проблем местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве регионов отмечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще больше трудностей вызывают бесконечные проверки муниципалитетов .

Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой - формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

Местное самоуправление в России на данном этапе находится на стадии развития, так как имеет множество проблем с реализацией ее на местах. Тому пример закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вступил в силу только с 2009 года.

Таким образом, местное самоуправление в РФ составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющую оптимально сочетать права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы, требующие дальнейшего развития и совершенствования.

Список использованной литературы

18. Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления /В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2005.379 с.

19. Шугрина, Е.С. Муниципальное право Российской Федерации / Е.С. Шугрина. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

1. правовые акты федерального уровня;
2. международно-правовые документы;
3. акты субъектов федерации (региональный уровень);
4. муниципальное правотворчество;
5. решения Конституционного Суда РФ.

Правовые акты федерального уровня

К ним можно отнести:

• Конституцию РФ;
• федеральные законы;
• указы Президента РФ.

Во главе системы актов, представляющих собой нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в нашей стране, стоит Конституция РФ.

Во-первых, закрепляя основы местного самоуправления как элемента конституционного строя, формы народовластия, устанавливая предназначение и главные правила организации местного самоуправления в стране, Конституция РФ не ограничивает местное самоуправление публично-властными и экономико-хозяйственными делами (хотя это очень важно), а допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном, просветительском и патриотическом воспитании личности. Сказанное означает, что Конституция РФ, как в целом и нормативные правила местного самоуправления, определяют для него правовые средства творческого выполнения своего предназначения.

Во-вторых, Конституция РФ предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ местного самоуправления. Относя в п. "н" ст. 72 "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" к совместному ведению РФ и ее субъектов, тем самым Конституция РФ определяет роль РФ как центра, от которого исходят основополагающие нормы и правила для местного самоуправления на всей территории России, вместе с тем предполагая и возможности субъектов РФ в регулировании муниципальной жизни. Исходя из того, что местное самоуправление решает вопросы местного значения самостоятельно (ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает и муниципальное правотворчество. Кроме того, Конституция РФ допускает возможность существования в качестве нормативной основы местного самоуправления международно-правовых документов.

После принятия Конституции РФ 1993 г. ее исходные положения получили развитие в в ряде федеральных законов, сыгравших в тот период важную роль в целом в организации публичной власти в РФ и непосредственно в деятельности местного самоуправления. Это, в частности, Федеральные законы:

• "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ";
• "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления ";
• "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ ";
• "О муниципальной службе РФ ".

Решения Конституционного Суда РФ, его правовые позиции как неотъемлемая часть решений, являются общеобязательными. Это своеобразные носители части нормативных начал институтов местного самоуправления.

Нормативное значение для формирования и деятельности местного самоуправления могут иметь и решения других судов РФ, в особенности Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуще­ствления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления^ их взаимоотношения с органами государствен­ной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пра­вовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные конституционные законы, феде­ральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Прези­дента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

4) уставы муниципальных образований, решения, принятые на ме­стных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные право­вые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности,

относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифи­цированная Российской Федерацией я 1998 г. и б соответствии со ст. 15 Конституции РФ, ставшая частью нашей правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наря­ду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечи­вает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свобод­но избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления право гра­ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми госу­дарствами - членами Совета Европы (включая и Россию ~ члена Сове­та Европы).

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы че­ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). За­крепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства {включая и принцип местною само­управления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом между­народных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией (ст. 15 Конститу­ции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 1995 п «О международных до­говорах» устанавливает, что если международный договор содержит пра­вила» требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном по­рядке (ст. 22).

Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принци­пов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хар­тии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами

России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправле­ния .

В развитии правовой основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990-1991 гг. по октябрь - декабрь 1993 г.; 2) с октября - декабря 1993 г. по сентябрь

1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Феде­рального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвер­тый) период развития правовой основы местного самоуправления, про­должающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в пе­риод между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объ­еме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприя­тии, направленных на создание организационно-территориальных, фи­нансово-экономических и правовых предпосылок необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы ме­стного самоуправления в Российской Федерации.

Первый период связан с началом формирования правовой основы мест­ного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990-1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Со­ответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Консти­туцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граж­дан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономи­ческого развития территории охраны окружающей среды. Он устанав­ливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной систе­мы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Местное самоуправление осуществлялось в границах администра­тивно-территориальных единиц.

В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммуналь­ную собственность, Предусматривалась судебная защита прав и закон­ных интересов местного самоуправления. Союзные и автономные рес­публики должны были разработать и придать собственные законода­тельные акты, регулирующие местное самоуправление.

Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное само­управление как систему организации деятельности граждан для само­стоятельного (под свою ответственность) решения вопросов честного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик б составе Российской Федерации,

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответст­венность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный - понятие «коммунальная собственность». Ме­стное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориаль­ных единиц.

Закон предусматривал принятие республиками в составе Россий­ской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уста­вов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведом­ственной территории.

Советы и соответствующие органы управления наделялись собст­венной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как зако­ном. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов, Глава ме­стной администрации осуществлял свои полномочия на принципах еди­ноначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации со­ответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнитель­ным к распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательствуй решени­ям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отмене­ны соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распоря­дительным органом или признаны недействительными судом, Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Таким образом, российский закон предполагал формирование мест­ного самоуправления на основе сложившейся структуры местной совет­ской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправлении, двойное подчинение местных ор­ганов управления, право вышестоящих Советов отменять противореча­щие законодательству решения местных: Советов.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы; от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации» и от 15 апреля 1993 п «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполни­тельных органов государственной власти республик в составе Россий­ской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправлениям . Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.

Выборы глав местной администрации должны были состояться й но­ябре 1991 г, В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполни­тельной власти в период радикальной экономической реформы» и при­нятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций^ главы местной администрации назнача­лись соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г, был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и осво­бождения от должности глав краевой, областной, автономной области, ав­тономного округа, города федерального значения, районной, городской районной в городе, поселковой и сельской администраций» . Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР «О выборах главы администрации».

Невыполненными оказались и многие важные законодательные по­ложения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, на­пример ст. 9 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представительных и ис­полнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, кра­ев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного са­моуправления», предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.

Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Зако­ном РСФСР от 27 октября 1989 п «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» , принятым еще до перехода мест­ных органов власти на принципы самоуправления.

На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответст­вии с Законом о местном самоуправлении 1з РСФСР получили статус пред­ставительных органов местного самоуправления. Правовое положение де­путатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г, Ю статусе народного депутата местного Совета народных депутатов».

Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламенти­ровал формы организации и деятельности органов местного самоуправления, а также компетенцию местных Советов и местной администра­ции. Из нынешних субъектов Федерации лишь республик в составе Российской Федерации имели: право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправле­нии, о местном референдуме о выборах местных Советов). Органы го­сударственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа 1 согласно ст. 9 Закона РСФСР «О местном само­управлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сба­лансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая мест­ным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т. д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ, Договор относил установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Фе­дерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значе­ния получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствие с федеральным законодательством. За республиками в соста­ве Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Втором период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР *0 местном самоуправлении в РСФСР».

Правовой основой реформирования местного самоуправления по­служили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом

от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» , указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации* и от 26 октября 1993 г. № 1760 *0 реформе местного самоуправления в Российской Федерации» дея­тельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного само­управления в соответствии с положениями Указа от 26 октября 1993 г.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации.

Указом от 26 октября 1993 г. № 1760 было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции на период поэтапной конституционной реформы. Были также ут­верждены Основные положений о выборах з органы местного само­управления . Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных Основных положений.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправ­ления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. Президентом РФ был издан Указ «О некоторых мерах по оказанию госу­дарственной поддержки местного самоуправления» , в котором содер­жалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ № 2265 «О гарантиях ме­стного самоуправления» , который содержал ряд принципиальных по­ложений, касающихся организации и деятельности местного само­управления. В нем предусматривалось, в частности, что решения орга­нов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации может быть членом соответ­ствующего представительного органа местного самоуправления. Кроме того, признавались недействующими статьи главы второй Закона РСФСР о местном самоуправлении, регулирующие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР».

Процесс реформирования местного самоуправления изменил осно­вы организации местного самоуправления. Прежде всего надо отметить, что существенным образом изменился характер взаимодействия пред­ставительного органа местного самоуправления и главы администра­ции, который стал именоваться главой местного самоуправления, По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоот­ношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по местному самоуправлению.

Вместе с тем надо иметь в виду, что упомянутые указы по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конститу­ции РФ (вступила в силу 25 декабря 1993 г. - со дня официального ее опубликования).

Государственная Дума Федерального Собрания РФ в своем поста­новлении от 10 июня 1994 г «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отметила, что данные указы сыграли известную роль в формировании правовой основы местного самоуправления. Вме­сте с тем в них содержатся положения, не соответствующие Конститу­ции РФ, ограничивающие конституционные права населения на мест­ное самоуправление. Данными нормативными правовыми актами ука­зывалось в постановлении, не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и на их выборы, на участие населения в управлении му­ниципальной собственностью. Констатировалось также, что не выпол­нен Указ Президента РФ от 21 марта 1994 п «О мерах по обеспечению ре­формы местного самоуправления» в части приведения актов Президен­та и Правительства РФ в соответствие с федеральной Конституцией.

Складывалась, таким образом, ситуация, когда формируемая систе­ма местного самоуправления не в полной мере соответствовала консти­туционной модели местного самоуправления. Это положение усугубля­лось отсутствием федерального закона о местном самоуправлении.

Его разработка началась в 1994 г. Правительство во исполнение пла­на первоочередных мер по реализации первого Послания Президен­та РФ Федеральному Собранию подготовило проект федерального зако­на об общих принципах организации местного самоуправления. В декабре 1994 г. он был внесен Президентом РФ в Государственную Думу

Еще дна варианта проекта были разработаны депутатами Государст­венной Думы. Они обсуждались на Всероссийском совещании по вопроса м реализации конституционных положений о местном самоуправ­лении й организации государственной власти в субъектах Федерации. На нем, в частности, отмечалось, что недостатками вариантов проекта закона является то, что «некоторые положения чрезмерно детализиро­ваны, что в общем-то должно быть предметом законодательства самих субъектов Федерации. Не бесспорна предлагаемая разработчиками схе­ма административно-территориального устройства субъектов Федера­ции, что, как известно, относится к их исключительной компетенции» .

В принятом Законе об общих принципах организации местного са­моуправления нашли отражение, по существу, положения из всех трех вариантов проекта закона: он явился своеобразным компромиссом, хо­тя за основу Государственной Думой был принят один из депутатских проектов.

Третий период развития правовой основы местного самоуправления связан с принятием Федерального закона * Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 28 августа 1995 г. он был подписан Президентом РФ и 1 сентября 1995 г. - со дня своего офи­циального опубликования - вступил в силу. Начался новый этап в раз­витии правовой основы местного самоуправления.

Статья 55 Федерального закона установила, что нормативные право­вые акты в Российской Федерации до приведения юс в соответствие сданным Законом применяются в части, не противоречащей ему. Закон также сохранил действие ст. 49-76 {закрепляющих полномочия мест­ной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территори­ального общественного самоуправления) Закона РСФСР о местном са­моуправлении, которые применяются в части, не противоречащей Кон­ституции РФ и данному Закону, и действуют до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципаль­ных образований, а также законов о регулировании осуществления ме­стного самоуправления в формах, предусмотренных ст. 24 и 27 Феде­рального закона. В этих статьях содержатся положения о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении и других формах участия населения в осуществлении местного само­управления.

Федеральный закон предусмотрел возможность временного регули­рования отдельных отношений. Так, согласно ст., 57 впредь до принятия субъектами Федерации соответствующих законов вопросы, подлежа­щие регулированию ими, могут регулироваться уставами муниципаль­ных образований, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и дан­ным Законом, за исключением вопросов, указанных в п. 1, 2 ст. 56,

Федеральный закон установил трехмесячный срок для приведения правовых актов субъектов Федерации в соответствие с ним.

В свое время Государственная Дума, давая оценку нормативным правовым актам субъектов Федерации, принятым после октября 1993 г., в постановлении от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Федерации» отмечала, что и ряде конституций респуб­лик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления имеются несоответ­ствия положениям Конституции РФ. С принятием Федерального зако­на эта проблема приобрела еще большую остроту.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» содержал требова­ние, согласно которому Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты:

федеральных законов, обеспечивающие приведение законодатель­ства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в со­ответствие с данным Законом;

законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;

законодательных актов, устанавливающие ответственность* в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление* включая ответственность за нарушение ус­тановленных сроков проведения выборов органов местного самоуправ­ления, должностных лиц местного самоуправления.

В ст. 58 Закона был установлен срок проведения этих выборов: не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу Закона (т. е. до 1 марта 1996 г.). Однако 17 сентября 1995 г. Президент РФ издал Указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Фе­дерации и в органы местного самоуправления», в котором признал необ­ходимым проведение выборов в органы местного самоуправления в де­кабре 1996 г. Основанием для переноса срока выборов послужили, по мнению Президента, «незавершенность процесса формирования в ряде субъектов Российской Федерации законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления и отсутствие федерального законодательства о формирова­нии финансовой и материальной базы местного самоуправления. Дан­ные положения Указа вступили в противоречие с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с п. 2 ст. 59 Закона 1 марта 1996 г. истекали сроки полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность государствен­ными должностными лицами, органами государственной власти, а так же

в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Ко­митета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» подчеркивалось, что продле­ние сроков полномочий, названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений б Федеральный за­кон. Б связи с этим применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конститу­ции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянуто­му Закону (п. 1 ст. 58). Соответствующие изменения, предусматриваю­щие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» .

Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмот­рения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полага­ли, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправле­ния, установление которых находится в совместном ведении Россий­ской Федерации н ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе, По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ -- входит в сферу полномочий местного са­моуправления.

Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений Закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить за­тягивания создания выборных органов местного самоуправления. По­этому определение в Федеральном законе предельных сроков проведе­ния выборов не нарушает права органов государственной власти субъ­ектов Федерации и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов феде­ральные органы уже не вправе своим решением устанавливать времен­ные рамки проведения последующих выборов, поскольку это наруши­ло бы конституционное положение о самостоятельности местного само­управления 1 .

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления», который призван обес­печить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законо­дательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выбо­ров; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует вы ­борный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату му­ниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотрен­ный заключительными и переходными положениями Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок вы­боров, в том числе муниципальных, выборы по заявлениям избирате­лей» избирательных объединений, органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.

Основные задачи в области формирования и развития правовой ос­новы с учетом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления были определены в Указе Пре­зидента РФ от 15 октября 1999 г, № 1370 «Об утверждении Основных по­ложений государственной политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации», а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных обра­зований и создания условий для реализации конституционных полно­мочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Пра­вительства РФ от 15 декабря 1999 г

Определение 1

Местное самоуправление представляет собой механизм решения широкого круга насущных проблем, имеющих большое значение для жизни и деятельности населения. Вопросы жилищно-коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, социального обеспечения и организации культурного досуга граждан – все это находится в ведении муниципалитетов.

Эффективная деятельность местного самоуправления невозможна без развития его правовой основы, без детальной разработки законодательных норм, регулирующих данную сферу общественных отношений.

Действующие в современной России источники муниципального права подразделяют на четыре группы:

1. международные;
2. федеральные;
3. региональные;
4. местные.

Определение 2

Правовая основа местного самоуправления – это взаимосвязанная система нормативных актов, регулирующих деятельность органов муниципальной власти.

Европейская Хартия о местном самоуправлении

Замечание 1

$27$ декабря $1996$ года Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении . Этот документ является важнейшим международным правовым актом, определяющим развитие института муниципальной власти в странах континента.

Хартия закрепляет демократические принципы построения местного самоуправления, правовые гарантии его защиты. Все государства, подписавшие данный документ, обязаны обеспечить политическую, административную и финансовую самостоятельность муниципалитетов.

Перечислим основные принципы, на которых базируется Хартия :

1. органы местного самоуправления признаются одной из основ демократического строя любого государства;
2. население имеет право непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;
3. государство наделяет муниципалитеты реальной властью;
4. органы местного самоуправления обладают широкой автономией при осуществлении своей деятельности.

Европейская Хартия предусматривает свободное и всеобщее голосование жителей во время избрания депутатов и глав муниципалитетов, полноту и исключительность полномочий местного самоуправления, его самостоятельность.

Международный правовой акт утверждает, что деятельность должностных лиц городских и сельских администраций может быть ограничена лишь рамками действующего законодательства, а любое вмешательство в дела муниципалитетов со стороны государственных структур не допустимо.

Рисунок 1.

Конституция России и федеральное законодательство

Общие принципы деятельности органов муниципальной власти в нашей стране определяет Конституция России. Статья $12$ основного закона РФ признает местное самоуправление как одну их форм народовластия.

Муниципалитеты не входят в систему государственной власти, они самостоятельны в осуществлении своих полномочий. Конституция закрепляет основные права и обязанности органов местного самоуправления, определяет порядок организации референдумов и выборов, устанавливает правовые и экономические гарантии деятельности городских и сельских администраций.

Граждане нашей страны имеют право избирать и быть избранными в органы муниципальной власти, а также участвовать в местных референдумах. Данная норма Конституции России определяет формы прямого волеизъявления жителей и опосредованного осуществления ими власти через муниципалитеты.

Системообразующим нормативным актом, который развивает и конкретизирует конституционные положения, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Он устанавливает основы деятельности органов муниципальной власти, их полномочия и структуру, самостоятельность в рамках осуществления предоставленной компетенции, особое место в системе управления. Порядок избрания должностных лиц местного самоуправления, распоряжения муниципальной собственностью, формирования и исполнения бюджета и другие вопросы отражены в вышеупомянутом нормативном акте.

Еще одним документом, имеющим большое значение для функционирования местного самоуправления, является федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который утверждает демократическую основу деятельности органов муниципальной власти.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» определяет статус муниципального служащего и гарантии осуществления им своих полномочий.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» устанавливает принципы муниципальной бюджетной политики и организации межбюджетных отношений.

Нормативные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации закрепляются конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления с учетом исторических, национальных и территориальных особенностей жизни населения.

Законы и нормативные акты регионов России определяют следующие аспекты регулируемой сферы общественных отношений:

1. организация деятельности местного самоуправления;
2. порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципалитетов;
3. установление границ и изменение наименований административно-территориальных образований;
4. процедура регистрации уставов городов и поселков;
5. организация муниципальных выборов и референдумов;
6. отношения между бюджетами органов местного самоуправления и субъекта Федерации;
7. установление минимальных социальных стандартов;
8. обеспечение сбалансированности местных бюджетов;
9. наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями;
10. вопросы организации муниципальной службы;
11. плата за использование природных ресурсов, находящихся в собственности органов местного самоуправления.

Нормативные акты органов местного самоуправления

Муниципальные нормативные акты принимаются непосредственно населением или органами местного самоуправления. Это уставы городов и сельских поселений, решения референдумов и сходов граждан, постановления и распоряжения глав администраций.

Замечание 2

Важнейшим из вышеперечисленных нормативных актов является устав муниципального образования, который представляет собой основной документ, определяющий общественное устройство и жизнь конкретного города, поселка, станицы или села.

Устав принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. Данный нормативный акт утверждает систему, структуру и порядок формирования муниципальной власти. Положения устава должны соответствовать федеральному и региональному законодательству.

Решения местных референдумов обладают высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам органов муниципальной власти. Постановления глав администраций городов и поселков, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу только после их официальной публикации.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

· общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

· Европейская хартия местного самоуправления;

· Конституция Российской Федерации;

· федеральные конституционные законы;

· федеральные законы;

· указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ;

· конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации;

· уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.

Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона 2003 года от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Главы	Статьи	Наименование
	1-9	Общие положения
	10-13.2	Принципы территориальной организации местного самоуправления
	14-18.1	Вопросы местного значения
	19-21	Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
	22-33	Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
	34-42	Органы и должностные лица местного самоуправления
	43-48	Муниципальные правовые акты
	49-65	Экономическая основа местного самоуправления
	66-69	Межмуниципальное сотрудничество
	70-78	Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
	79-82.2	Особенности организации местного самоуправления
	83-86	Переходные положения

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта Российской Федерации.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению. Каждый субъект Российской Федерации принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления на региональном уровне, как правило, составляют:

а) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;

б) законы о местном самоуправлении;

в) о референдумах;

г) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований;

д) о правовых актах органов местного самоуправления;

е) о порядке регистрации уставов муниципальных образований;

ж) о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

з) о собраниях, конференциях граждан;

и) об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления;

к) о муниципальной службе;

л) о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления;

м) об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

н) о материальной и финансовой основах местного самоуправления;

о) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;

п) о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие.

В Республике Башкортостан вопросам местного самоуправления посвящен ряд законов:

· Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 16 июля 2007 года № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 22 декабря 2008 года № 83-з «О республиканском регистре муниципальных нормативных правовых актов»;

· Закон Республики Башкортостан от 04 июля 2007 года № 452-з «О местном референдуме в Республике Башкортостан»;

· Закон Республики Башкортостан от 22 мая 2008 года № 11-з «О порядке разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями в Республике Башкортостан» и др.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов . В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муниципальным правовым актам относятся:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;

3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4) правовые акты главы муниципального образования;

5) постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа.
Председатель представительного органа		Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления, распоряжения	Вопросы председателя представительного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.