Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:

1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:

а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:

Отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

Отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

Отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

Отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

Отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

Отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

Отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.

В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.

Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание , дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.

Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. , как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности () и ее приватизации (), правовой режим муниципальных унитарных предприятий () и муниципальных учреждений () и т.п.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.

В муниципальном праве используется также метод гарантий , который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).

Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.

Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.

Муниципально-правовые нормы и институты

Муниципально-правовые нормы - это нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы можно подразделить на следующие группы.

1. По территории действия: действующие на всей территории Российской Федерации (нормы, содержащиеся в федеральном законодательстве, регулирующем местное самоуправление); действующие на территории субъекта РФ (нормы, содержащиеся в конституциях республик в составе РФ, уставах краев, областей, автономных образований); действующие в границах муниципальных образований (устав муниципального образования, правовые акты органов местного самоуправления).

2. По юридической силе: нормы, содержащиеся в законах и подзаконных нормативных актах, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т.д.).

3. По времени действия: постоянные (нормы, содержащиеся в законах) и временные (нормы, которые регулируют, например, проведение эксперимента в сфере местного самоуправления, временное осуществление государственными органами отдельных полномочий органов местного самоуправления).

4. По степени определенности: управомочивающие (закрепляющие права субъектов муниципально-правовых отношений, определяющие предметы ведения органов местного самоуправления); обязывающие (содержащие требования исполнить то или иное предписание, например, рассмотреть обращение граждан и дать ответ по существу в установленные законом сроки); запрещающие (содержащие запрет на совершение тех или иных действий, например, на ограничение прав местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления должностными лицами государственных органов).

5. В зависимости от методов правового регулирования: императивные (содержащие властные предписания, например, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами); диспозитивные (содержащие возможность выбора линии поведения, например, нормы, которые предусматривают возможность решения органами местного самоуправления иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти).

6. Материально-правовые и процессуально-правовые нормы . Материально-правовые нормы закрепляют компетенцию органов местного самоуправления и их должностных лиц, права и обязанности граждан в сфере местного самоуправления, органов государства и др. Процессуально-правовые нормы регулируют порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, местной администрации, порядок проведения местного референдума, муниципальных выборов, порядок изменения границ муниципальных образований.

Под муниципально-правовым институтом понимают совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих сходные общественные отношения в сфере местного самоуправления (например, институт муниципальных выборов, муниципальной службы и т.д.).

ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА,

НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Муниципальное право как отрасль права представляет собой обособившуюся внутри системы российского права совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, решением вопросов местного значения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, выполнением отдельных государственных полномочий, взаимодействием с государственными властными структурами, защитой прав местного самоуправления.

Муниципальное право является комплексной отраслью права, сочетающей в себе признаки публично-правовых и частноправовых отраслей права. Публично-правовой характер муниципального права обусловлен наличием в муниципально-правовых отношениях властных субъектов (например, государственные органы субъектов РФ выступают субъектами муниципальных правоотношений при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, при временном осуществлении полномочий местного самоуправления; население муниципального образования - при реализации права непосредственного участия в местном самоуправлении). Частноправовой характер муниципального права обусловлен наличием частноправовых субъектов муниципально-правовых отношений (реализация органом местного самоуправления прав собственника на муниципальное имущество; возмещение органом местного самоуправления материального ущерба физическому или юридическому лицу).

Комплексный характер муниципального права обусловлен также регулированием муниципально-правовых отношений нормами иных отраслей права - административного, конституционного, финансового, гражданского, земельного, экологического. В этом проявляется взаимосвязь муниципального права с другими отраслями права.

Муниципальное право тесно связано с конституционным правом, нормы которого закрепляют основные принципы формирования местного самоуправления, основные формы непосредственного волеизъявления граждан, основы территориальной организации местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.

Муниципальное право связано с административным правом. В системе органов местного самоуправления предусмотрено наличие местной администрации - исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - непосредственно реализующей управленческие функции на уровне муниципального образования. Понятие управления выработано наукой административного права и является сферой применения норм административного права. Местная администрация муниципального образования входит составной частью в единую систему органов местного самоуправления и обладает всеми признаками органов исполнительной власти. Для аппарата местной администрации свойственны организационные и внутриорганизационные отношения, являющиеся также предметом административно-правового регулирования. В аппарате органов местного самоуправления между служащими (главой администрации и заместителем главы местной администрации; руководителем структурного подразделения администрации и служащим данного структурного подразделения) возникают и развиваются так называемые служебные отношения, подпадающие под регулирование законодательства о муниципальной службе. Служба как специфический вид социально-трудовой деятельности, в том числе и муниципальная, статус служащего - все это сфера изучения административно-правовой науки.

Муниципально-правовые отношения по формированию и использованию местных финансов, принципы формирования местных бюджетов, бюджетное регулирование муниципальных образований, имеющих в своем составе другие муниципальные образования, и внутригородских муниципальных образований регулируются нормами финансового права. Осуществление органами местного самоуправления природоохранных мероприятий, экологического контроля регулируется нормами экологического права.

Несмотря на комплексный характер муниципальное право имеет и собственные характеристики, позволяющие судить о самостоятельности муниципального права как отрасли права, например, в муниципальном праве рассматривается такой институт, как территориальное общественное самоуправление. Органы территориального общественного самоуправления являются участниками только муниципально-правовых отношений (регистрация устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления поселения). Статус органов территориального общественного самоуправления регулируется только муниципально-правовыми нормами. Нужно также отметить, что некоторые муниципально-правовые отношения регулируются только муниципально-правовыми нормами (представление в орган местного самоуправления проекта нормативного акта в порядке народной правотворческой инициативы, создание межмуниципальных объединений).

Система муниципального права как отрасли права включает следующие структурные элементы:

местное самоуправление в системе народовластия;

формы организации власти на местном уровне;

основы местного самоуправления;

компетенция местного самоуправления;

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления;

контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений.

Субъектами являются:

1. Гражданин постоянно или временно живущий на территории муниципального образования (например, участие в выборах в органах МСУ)

2. Население или часть населения муниципального образования (например, публичные слушания, собрания и т.д.)

3. Органы и должностные лица МСУ

4. Органы гос. власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица в процессе взаимодействия с органами МСУ

5. Коммерческие и некоммерческие организации (когда заключается договор для использования муниципального ресурса, аукционы, конкурсы и т.п.)

Муниципальное право как отрасль права.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные, отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедлива точка зрения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.

Кроме того, можно говорить о том, что российское муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

организацию и формы осуществления местного самоуправления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особенности предмета правового регулирований связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а вторично, производно от других отраслей. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

5. Источники муниципального права.

В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.

В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите прежде всего. материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.

В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.

Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.

Виды источников МП

Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.

Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником’.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон от 12.08.95 № 154 <Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ>, подписанный Президентом РФ 28 августа 1995 года и вступивший в силу с 1 сентября 1995 года, с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.

По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ. закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.

Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы. Среди них:

<Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ>, <О милиции>. <Об основах налоговой системы РФ> <Об охране природной среды>, <О недрах>, <О закрытом административно-территориальном образовании> и другие.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:

1) Указы Президента РФ. содержащие нормы ‘ муниципального права и действующие в настоящее время (например. <Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ>

2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ <Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ> и др.):

3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, <Об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ>);

4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.

Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части. касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).

Понятие, предмет и метод муниципального права.

Муниципальные правовые нормы и отношения.

Система муниципального права.

Источники муниципального права.

Муниципальное право как наука.

1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Предмет муниципального права.

Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Структуру предмета составляют следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Особенностью муниципального права является то, что совокупность юридических норм, лежащих в его основе, выражают волю населения. Кроме этого, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения.

Метод муниципального права

В самом общем виде, метод муниципального права представляет собой совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли.

Для метода муниципального права характерен комплексный, поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения. Комплексный характер метода обусловлен, прежде всего, спецификой предмета правового регулирования муниципального права, который охватывает сферы как публичного, так и частного права. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, например, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе (такая субординация закреплена в уставе муниципального образования); муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В основе диспозитивного регулирования лежит дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права (например, гражданскому, семейному и др.).

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используются также методы гарантий и рекомендаций.

Гарантии – средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления.

Метод гарантий широко применяется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как обязательного элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим, особенностью гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

Государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в ряде статей Федерального закона №131 – ФЗ. Так, например, в п. 4 ст. 3 указанного Закона закреплено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления»; в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона «муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности» и т.д.

Применение метода рекомендаций обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Считаем необходимым отметить, что используются в муниципальном праве и запреты. Данный способ юридического воздействия на поведение субъектов права применяется как при императивном, так и при диспозитивном регулировании. В качестве примера запретительного предписания можно привести, например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); запрет на изменение границ муниципального образования без учета мнения населения (ст.12 Федерального закона №131 – ФЗ); запрет на подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования (ст.17 Федерального закона №131 – ФЗ).

Признание муниципального права как правовой отрасли породило проблему определения места этой отрасли в единой системе права нашей страны, включая ее соотношение со смежными отраслями. Для решения этой проблемы, в первую очередь, важно определить особенности муниципального права в качестве отрасли права РФ.

Замечание 1

Вторичный (комплексный) характер муниципального права характеризуется особенностями его предмета. Он представлен общественными отношениями, которые составляют предмет муниципального права. Это сложная, комплексная система экономических, финансовых, социальных, культурных, политических, организационных, управленческих отношений, которые проявляются при организации и осуществлении муниципальной власти, решении населением вопросов местного значения.

Данная особенность муниципального права в качестве комплексной отрасли предопределила ее место и роль в общей системе права России. Муниципальное право в системе российского права никогда не претендовало на статус базовой и профилирующей отрасли, в состав которой можно включить гражданское, конституционное, административное, уголовное право и прочие отрасли. Комплексный характер характеризуется тем, что оно представляет собой вторичную отрасль, формирующуюся и развивающуюся в большей степени «за счет» других. Это, в первую очередь, профилирующие отрасли, у которых муниципальное право заимствует некоторые нормы, а иногда и целые институты.

Вторичный характер муниципального права не означает, что его можно низвести до второстепенной отрасли. Напротив, его комплексный характер, который получил обоснование в специальных источниках литературы, предопределил весьма своеобразное и важное значение и место этой отрасли в единой системе права. В частности это ярко проявилось в некоторых особенностях муниципального права.

Дискуссии по поводу места муниципального права

Подход о вторичном характере муниципального права до сегодняшнего дня вызывает споры. Компромиссным является предложение о рассмотрении муниципального права в 2 значениях (узкое и широкое).

Замечание 2

В узком смысле муниципальное право представлено совокупностью конституционно-правовых норм, с помощью которых регулируется организация публичной власти местного уровня. В широком понимании оно является объединением муниципального права, которое понимается в узком значении, и базовых и локальных межотраслевых институтов.

В текущих условиях муниципальное право понимается чаще всего в узком смысле. В нем оно становится подотраслью конституционного права, превращаясь в самостоятельную отрасль только в следующих случаях:

• спектр отношений, которые регулируются муниципальным правом, становится шире, чем рамки подотрасли;
• не только в теории, но и в практическом использовании качественные отличия местного самоуправления от власти государства должны найти убедительное подтверждение.

Тем не менее, «расширение рамок муниципального права в качестве подотрасли» по сути проявляется в виде муниципально-правовой экспансии, то есть происходит распространение муниципально-правового регулирования на общественные отношения. В настоящее время такие отношения нельзя включить в состав предмета муниципального права, поскольку их регулирование производят другие отрасли права. Этот факт сомнителен с позиции принципов отраслевого разделения национальной правовой системы. Помимо прочего, неясным остается вопрос, каким образом расширение предмета регулирования муниципального права с помощью не муниципальных отношений даст возможность консолидировать его как самостоятельную отрасль права. Если же исходить из того, что лишь практика поможет решить судьбу правового массива как отрасли права, то необходимо признать, что не только отдельно муниципальное право, но и в целом право может являться «заложником» социальной практики. Оно становится полностью зависимым от нее и не способно оказать эффективное организующее воздействие на реальность, что тоже неверно.

Особенности муниципально-правовых норм

Муниципальная практика и право тесно связаны друг с другом. При этом важно иметь в виду, что муниципальные правовые нормы обязательны для всех и являются всеобщими. Они не должны исполняться без выхода за рамки правового поля в пределы правонарушений. По этой причине формально-юридическая и логическая организация правового массива, как и его последовательное научное и теоретическое разграничение от прочих правовых явлений играет для становления правовой отрасли не меньшую роль, чем юридическая практика.

Замечание 3

Есть прямое признание соответствующей характеристики муниципального права в Основных положениях государственной политики в сфере развития местного самоуправления в РФ (подп, «и» п. 3 разд. III). Они были утверждены Указом Президента РФ в октябре 1999 года и содержат положение о том, что решение задач в области обеспечения государственных гарантий местного самоуправления, как и обеспечение соблюдения органами власти в государстве и органами местного самоуправления законов страны о местном самоуправлении и исполнение НПА органов местного самоуправления среди прочего предполагает создание муниципального права в качестве комплексной отрасли права. Для этого требуется выработка стратегии законодательной деятельности в сфере местного самоуправления.

Вышесказанное значит, что многие правовые нормы муниципального права, включая его институты, изначально обладают не муниципально-правовой, а иной отраслевой принадлежностью. По этой причине происходит как бы раздвоение соответствующих норм с одной стороны между муниципальным правом, а с другой конституционным, административным, финансовым, гражданским и др. Отсюда они перемещаются в комплексную отрасль муниципального права. Данный факт не оказывает влияния на правовую природу некоторых предписаний в качестве муниципально-правовых норм. Важно учесть, что муниципально-правовой состав комплексных институтов и норм (например, институт муниципальной собственности, прямо закрепленный в 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не уменьшается посредством их закрепления в НПА не муниципально-правовой принадлежности. Наоборот, в данных актах они находят одновременное закрепление как норм основной отрасли (например, гражданское право) и как норм комплексной отрасли муниципального права.

На этом основана их юридическая сила, характерная для системы межотраслевых и иерархических связей. Коллизионное правило закреплено в п. 2 ст. 4 ФЗ № 131. В нем содержатся нормативные положения, обладающие приоритетом в соотношении с другими законодательными актами, которые затрагивают проблемы местного самоуправления, чем на формально-юридическом уровне может быть обеспечена отраслевая целостность, идентичность и однородность муниципального права.

Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter