• ×

    • Вопросы теории и практики. Лоббизм в правотворческой деятельности Лоббизм в правотворческой и правоприменительной деятельности

    25.05.2020

    Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

    Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

    Подобные документы

      Законодательное закрепление лоббизма, как формы народного волеизъявления в правотворческой деятельности РФ. Сущность лоббизма, правовое регулирование лоббистской деятельности. Основополагающие начала взаимоотношений государства и общественных объединений.

      реферат , добавлен 20.10.2009

      Рассмотрение лоббизма как политико-правового явления, обзор исторических причин появления и развития этого института. Формы и методы лоббистской деятельности - его особенности в России и опыт правового регулирования лоббизма за рубежом (США, Украина).

      реферат , добавлен 04.06.2010

      Лоббизм - способ применения энергии гражданского общества. Анализ западноевропейского и американского опыта регулирования лоббистской деятельности. Возникновение лоббизма в России. Правовые основы лоббистской деятельности в органах государственной власти.

      реферат , добавлен 26.09.2014

      Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Стадии правотворческой деятельности в исполнительном и в представительном органах власти. Особенности и методы осуществления правотворческой деятельности.

      реферат , добавлен 18.08.2011

      Идеи правовой государственности в истории политико-правовой мысли. Место правового государства в развитии гражданского общества. Принципы организации и деятельности аппарата государства. Гражданское общество: перспектива формирования в Казахстане.

      курсовая работа , добавлен 10.07.2015

      Знакомство с уголовно-правовой характеристикой подмены ребенка в Казахстане и России. Анализ распространенных преступлений против семьи и несовершеннолетних. Подмена ребенка как редкое, но чрезвычайно болезненное для потерпевшей стороны преступление.

      дипломная работа , добавлен 24.04.2014

      Принципы, формы организации и деятельности адвокатуры, гарантии адвокатской деятельности. Цели существования адвокатуры как института профессиональной защиты и представительства. Правовые и административные формы организации адвокатской деятельности.

      курсовая работа , добавлен 07.01.2014

    ВВЕДЕНИЕ

    Как мы знаем,теория госудаства и права изучает государство и право как

    явления общественной жизни,закономерности их возникновения,функционирова-

    ния,их классово-политическую и общечеловеческую сущность,содержание и фор-

    мы,юридические отношения и связи,особенности правового сознания и правовой

    культуры.Данная курсовая работа ставит перед собой задачу исследовать и про-

    анализировать лишь очень небольшую часть одного из явлений общественной жиз-

    ни - лоббизма в правотворческой деятельности.

    Построение правового государства в России,произошедшая демократизация по-

    литической жизни требуют глубочайших исследований в области правотворческого

    процесса,как в целом,так и его неотъемлемых слагаемых,одним из которых явля-

    ется лоббизм.

    В либерально-демократическом обществе,каким мы стремимся стать,

    и де юрэ и де факто признано,что самые различные социальные группы,классы,

    нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными спо-

    собами.При рассматриваемом политическом режиме безусловно одним из самых

    действенных способов является право указанных субъектов общественных отноше-

    ний участвовать в формировании государственной власти,приводя к ней,с той

    или иной степенью успеха,своих представителей.За редкими исключениями,эти

    представители интересов,получив должность в государственном аппарате,свя-

    занную с принятием решений и правовых норм стремятся принимать их в пользу

    групп,приведших их к власти.Таким образом, государство и его аппарат высту-

    пают в роли социального арбитра,тенденциозность решений которого складыва-

    ется в процессе демократического формирования власти. В демократическом

    обществе выше означенный способ является основным,однако существует также

    множество других,нисколько не противоречащих духу демократического закона,

    способов защищать свои интересы,влияя на принимаемые государственной властью

    решения,в том числе и в нормотворческом процессе.Одним из них является про-

    цесс лоббирования,являющийся предметом данной курсовой работы.

    То есть лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического

    представительства,позволяя участвовать в принятии и реализации политических

    рещений тем группам, которые не имеют другой такой возможности. Поскольку

    парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам,огром

    ное количество самых разнообразных общественных групп,каждая со своим осо

    бенным интересом, не может его,свой интерес, артикулировать,выставляя

    собственных депутатов. Вместе с тем,ее интерес может быть узко партикуляр

    ным,так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систе

    му и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общена

    циональном масштабе интересы,которые в ином случае остались бы невыраженны

    ми. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.

    Определим основные вопросы, которые мы должны будем рассмотреть.Во-первых

    попытаемся с наибольшей степенью точности определить,что можно называть лоб-

    бизмом.Затем выберем модель(государство) из настоящей жизни,наиболее подхо-

    дящее с точки зрения изучения лоббизма.Следующим пунктом нашей работы ста-

    нет рассмотрение методики и форм данного процесса. Изучим также условия и

    структуры лоббирования, весьма детально проанализируем законодательные и

    иные факторы, его регулирующие. Последним пунктом данной работы станет н

    небольшой (ввиду крайней скудости имеющегося материала) обзор прошлого и

    настоящего российского лоббизма.

    ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЛОББИЗМА

    Если бы у нас были данные обо всех государствах всех времен,мы,веро-

    ятно,обнаружили бы,что лоббизм в той или иной форме - неизбежный спутник

    правительств.Термин возник в американской политической жизни около 1830года.

    Представители различных заинтересованных групп проводили многие часы в кулу-

    арах (lobby - кулуар,холл,вестибюль) залов заседаний законодателтных органов

    Соединенных Штатов,надеясь поговорить с законодателями и,тем самым,попытаться

    повлиять на их решения.Постепенно термин вошел в политический жаргон и при-

    обел более широкий смысл,став тноситься ко всем,кто так или иначе пытается

    повлиять на правительственные решения.Термин часто используется весьма воль-

    но,и,порой,неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния.

    Поскольку широко распространена точка зрения,что лоббисты часто используют

    неподходящие,предосудительные методы для достижения своих целей,понятие

    "лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок.

    Несмотря на явную неточность современного использования термина,можно

    очертить некоторые строгие границы этого понятия.

    1)Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений.Решения,

    принимаемые частными лицами,организациями или корпорациями, могут также быть

    подвержены влиянию интересов опеделенных заинтересованных групп,однако такое

    влияние не принято называть лоббизмом.

    2)Все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние.Многие действия

    или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных реше-

    ний,но если они не вызванны желанием оказать влияние,то это не лоббизм.

    3)Лоббирование пдразумевает наличие посредника или представителя как

    связующего звена между группой граждан сртаны и государственными официаль-

    ными лицами.Гражданин,который по своей собственной воле и пользуясь доступ-

    ными ему средствами, стремиться повлиять на правительственного чиновника,

    4)Всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для

    передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно

    осуществлять влияние.

    Таким образом, в широком смысле, лоббизм - это установление контактов

    и передача сообщений (лицами, не являющимися гражданами, действующими от

    своего собственного имени),адрессованных представителям власти с намерением

    воздействовать на их решения.

    Хотя большинство лоббистов представляют группы,обладающие особыми интере-

    сами, лоббизм лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведе-

    нием таких групп вообще.Во-первых,не только группы,но и отдельные лица мо-

    гут осуществлять лоббирование.Во-вторых,группы,преследующие общие интере-

    сы,могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к

    лоббированию;некоторые группы,на самом деле,могут и вовсе не участвовать в

    лоббизме.В-третьих,группы или индивидуумы могут найти способ прямого пред-

    ставительства,без посредников-ходатаев лоббистов.Лоббирование,таким обра-

    зом,лишь один из процессов или способов представления своих интересов,ко-

    торые могут быть использованы группами или индивидуумами.

    ИССЛЕДУЕМАЯ МОДЕЛЬ

    Хотя исследования поведения "групп интересов" проводятся в различных

    странах,исследование процесса лоббирования относительно редки и почти всегда

    сосредоточены на Соединенных Штатах.Следовательно,мало известно о том,как

    лоббирование осуществляется вне Соединенных Штатов.Кажется ясным,однако,

    что только в Соединенных Штатах имеется большое число особых политических

    деятелей,занятых тем,что играют роль лоббистов на профессиональной основе,

    посвящая себя целиком этой деятельности.Большинство лиц,осуществляющих функ-

    ции лоббирования в других странах,вероятно делают это лишь в дополнение к

    своей основной работе в качестве официального представителя группы интересов

    или профессионального объединения,работе адвоката или служащего корпорации.

    Ввиду недостатка эмпирического материала,можно только умозрительно порас-

    суждать о причинах большего значения лоббизма в США,чем в других странах.

    Одна из возможных причин заключается в том,что механизм представления инте-

    ресов более четко встроен в систему государственной власти в других западных

    странах,чем в Соединенных Штатах.Группы интересов в этих других странах об-

    ладают местами в консультационных советах,и в других аналогичных органах,на

    основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принима-

    ют решения.Кроме того,группы,имеющие общие интересы,часто добиваются избрания

    своих собственных людей в законодательные,а иногда и в исполнительные орга-

    ны.Конечно эти вещи имеют место и американской системе,но все же имеется су-

    щественная разница в акцентах.Американские группы интересов полагают,что они

    должны брать инициативу в свои руки,так как они хотят быть услышанными имен-

    но в момент принятия решения.

    Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и други-

    ми западными странами - различия в степени централизации принятия решений в

    правительстве.В большинстве западных стран принятие решений высоко концент-

    рировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных

    Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами,а ино-

    гда и между федеральной властью и властью штатов.Более диффузный процесс

    принятия решений,имеющий много звеньев,где принимаются решения,в большей сте-

    пени требует постоянного контроля и давления со стороны заинтересованных

    групп,чтобы проводить желаемую политическую линию в каждом из таких звеньев.

    В некотором смысле,лоббирование должно использоваться в диффузной системе

    принятия решений для того,чтобы система не приходила в "вырожденное" состо-

    яние бездействия или тупика.

    Различия в системах политических партий также,по-видимому,оказывают вли-

    яние на лоббизм.Европейские партии более тесно связаны с группами интересов

    (особенно в многопартийных системах).Вообще говоря они "более ответственны"

    (получив пусть небольшой сектор власти,партия юридически или морально обя-

    зана проводить политику организовавшей ее или лишь финансирующей ее группы

    интересов),чем американские партии,которые настолько неоднородны,что они

    скорее должны искать компромисы для групповых интересов,чем говорить от их

    имени.Кроме того,за американскими партиями нельзя пизнать наличие твердого

    лидерства.Группы интересов в Соединенных Штатах почти полностью отказались

    от проведения работы посредством партий и вместо этого ставят на свою службу

    лоббистов с целью обеспечить политическое представительство.

    Наоборот,европейские заинтересованные группы более склонны,чем амери-

    канские,рассматривать политические партии как полезное средство для пред-

    ставления интересов и зависят от лоббизма в меньшей степени.

    ФОРМЫ И МЕТОДЫ ЛОББИРОВАНИЯ

    На первоначальных стадиях развития лоббизма в Соединенных Штатах,некото-

    рые группы пытались получить преимущество в процессе конкуренции,засылая

    своих эмиссаров (лоббистов) в стан правительства.Лоббирование на тех стадиях

    было в большей степени функцией прямых личных взаимоотношений между лоббиста-

    ми и официальными лицами,принимающими решения.Группы,обладающе более компе-

    тентными лоббистами,имели больше шансов достичь своих целей,тогда как груп-

    пы,не имеющее данного инструмента,оказывались в невыгодном положении и по-

    лучали заинтересованность в том,чтобы обзавестись собственными профессио-

    нальными лоббистами.Постепенно центры государственной власти в столице и в

    штатах были заполнены толпами лоббистов,ищущих возможности установления лич-

    ных прямых контактов с представителями власти.Легкая возможность для непо-

    средственного контакта,характерная для тех времен,когда лоббистов было мало,

    перестала существовать.(Обратившись к девятистастраничному ежегодному спра

    вочнику "Вашингтонские представители" ,содержащему информацию о лоббистах,

    юристах, консультантах и т.п., в издании 1989г. мы найдем сведения о 12-ти

    тысячах лоббистов,а в издании 1993 - уже о 15-ти).Столкнувшись с ситуацией

    когда каналы для прямых контактов стали перегружены,лоббисты перешли к

    непрямым методам коммуникации.Они стали использовать вторичных посредников,

    которые по их мнению,имели более надежный и частый доступ к соответсвующим

    лицам - родственников или друзей официальных деятелей.Кроме того,они стали

    организовывать массовые кампании по отправке писем и телеграмм с расчетом

    создать впечатление наличия широкого общественного мнения за или против той

    или иной политики.Организовывались массированные кампании в средствах мас-

    совой информации с целью изменить(или поддержать) политические тенденции.

    Эта смена тактики с уклоном на непрямые методы получила название "лоббиро-

    ваие на корню"("lobbing at the grass roots").

    Однако непрямые,косвенные методы также ограничены в своей эффективности.

    Каипании "лоббирования на корню", проводимые сильными конкурирующими груп-

    пами,часто приводили к атвй стуации и сохранению статус кво.Кампании,орга-

    низуемые лоббистами,часто легко распознаются официальными лицами,на которых

    такие кампании нацелены.Успешные публичные кампании требуют весьма далеких

    обходных путей и аккуратных методов и весьма дороги.В результате трудностей

    такого рода наметилась тенденция отхода от методики "лоббирования на корню"

    Маятник качнулся в обратную сторону.

    Современная практика лоббирования в Вашингтоне представляет собой смесь

    прямых и непрямых методов.Прямые методы,такие как личное изложение точки

    зрения,предпочитаются большинством лоббистов,но на них не всегда можно поло-

    житься: никогда нельзя гарантировать легкий доступ к официальным лицам в

    нужный момент.Лоббисты обращаются к косвенным методам,когда прямые перестают

    быть дейтсвенными.Вдобавок лоббисты уделяют массу внимания тому,чтобы их

    коммуникационные каналы оставались стабильно открытыми и действенными.Они

    применяют разнообразные средства,чтобы снискать расположение государственных

    чиновников,втереться к ним в доверие,чтобы обеспечить быстрый и эффективный

    канал в необходимый момент.Развлечения,угощение и взяточничество не так ши-

    роко применяются для этих целей,как принято считать.Они не рассматриваются

    как услуги или блага многими официальными лицами.А главное - взяточничество

    весьма опасно для карьеры как государственных деятелей,так и для самих лоб-

    УСЛОВИЯ И СТРУКТУРЫ ЛОББИРОВАНИЯ

    Необходимо отметить, что специфичность конкретной группы интересов

    непосредственно проявляется, во-первых, в том, что именно конкретный

    интерес отличает эту группу от всех остальных субъектов хозяйственной дея

    тельности, во-вторых тем, что именно этот интерес может не вписываться

    в действующие нормы, правила или даже законы, в-третьих, тем, что эти

    группы должны иметь возможность представить свои устремления государствен

    ным структурам. Это очень важно при разработке государственной политики в

    области экономики. Специфичность интереса является одним из базовых приз

    наков группы. Другой признак - возможность реализовать свой игтерес или,

    по крайней мере, донести его до лица или структуры, принимающей решение.

    Термин" группа давления" фиксирует внимание на действии, но вкладывает

    отрицательный эмоциональный смысл. На самом деле в данном случае мы

    попадаем в сферу психолого-философских обоснований действий, которые

    проистекают благодаря таким качествам,как настойчивость,

    целеустремленность, активность, и меру их согласованности с интересами

    и мнениями других субъектов, действующих в этом же поле. Вероятность

    реализации интереса группы зависит от комплекса возможностей, которыми

    эта группа и члены группы обладают.

    В число наиболее существенных возможностей входят:

    Близость к лицу или организации, принимающей решение (этот

    признак обсуждается в прессе чаще всего, основываясь на карьере и

    местах работы тех или иных членов правительства, депутатов парламента,

    работников аппарата правительства или Президента);

    Наличиек средств, достаточных для всего комплекса действий,

    обеспечивающих реализацию интереса(вне зависимости от степени легитимно

    сти этих действий, в том числе, например, финансирование предвыборной

    кампании и т.п.);

    Возможность оказания политического давления в самом широком

    Возможность оказания экономического давления (в наиболее

    явном виде проявляется в отношениях федеральных и региональных органов

    власти в виде угроз о прекращении перечисления налогов, требований

    экономического отделения, самостоятельности в выдаче квот, лицензий,

    самостоятельности заключения экономических договоров и соглашений без

    согласования с федеральными органами);

    Информационные возможности (близость контактов и возможность

    оказания влияния на средства массовой информации) с целью формирования

    общественного мнения.

    В этот перечень не включена такая возможность представления

    и " проталкивания" собственных специфических интересов, как использова

    нии силовых методов воздействия, но не учитывать это тоже нельзя. Особым

    элементом, характеризующим возможности лоббистской структуры, является

    ее сплоченность или согласованность действий отдельных элементов структуры.

    Совпадение интересов отдельных субъектов на том или ином этапе может

    способствовать созданию временных коалиционных групп, что резко расширяет

    возможности лоббистской структуры при решении конкретного вопроса. Но в да

    льнейшем это может приводить к противоречиям и даже распаду лоббистской

    структуры, снижению ее возможностей по сравнению с другими группами.

    Таким образом, группа интереса, действующая как лоббистская структура

    в сфере экономики, представляет собой довольно сложное образование,

    включающее:

    Предприятие или, как правило, группу предприятий, в традицион

    ном понимании (отрасль, хотя не всегда, так как существуют различия меж

    ду предприятиями отрасли по уровню оснащенности, выпускаемому товару,

    контактам и выходам на внешние рынки) ;

    Информационно-аналитический центр, подготавливающий обоснование,

    оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации;

    Общественную организацию придающую конкретному вопросу статус об

    щей проблемы; и тем способствующую вынесению интереса в различные сферы

    общественного мнения и организации, ответственные за принятие решений;

    Связи и возможности вынесения интереса группы предприятий на об

    суждение структур, принимающих решение;

    Связи в средствах массовой информации, используемые для созда

    ния общественной поддержки и усиления воздействия на организации принима

    ющие решения;

    Средства, которые могут быть направлены на финансирование ана

    литических центров, поддержку общественных организаций, оплату услуг

    средств массовой информации, оплату организационных и рекламных расхо

    дов и т.д.

    Объектом воздействия групп интересов чаще всего являются условия

    хозяйственной деятельности:

    Собственность и право распоряжения ею;

    Право на занятие конкретной деятельностью (то, что ранее входило

    только в компетенцию государства);

    Налоги, квоты, лицензии;

    Государственный заказ (в данном случае имеется ввиду не только

    гарантированность сбыта, но может быть и цена, хотя в некоторых усло

    виях это не является гарантией финансирования).

    Повторим, все перечисленные структурные элементы - предпосылки

    лоббирования, организация субъекта лоббирования, цели лоббистской дея

    тельности - относятся в первую очередь к группам интереса, организо

    ванным на экономической основе, вокруг экономических интересов.

    Этому есть два объяснеия. Во-первых, бывают ситуации, когда в

    стране финансово-промышленные группы - едва ли не единственные полно

    ценные субъекты лоббирования, удовлетворяющие перечисленным выше ус

    Во-вторых, всегда и везде, даже в странах с богатыми традициями

    лоббизма цели лоббистской деятельности - по преимуществу экономические.

    Это, как правило, налоговые льготы или борьба за кусок "бюджет

    ного пирога".Так что в большинстве случаев (хотя определенно не для

    всех) групповой интерес обнаруживается как экономический интерес. С

    этой точки зрения, иногда принято рассматривать лоббизм финансово-промы

    шленных групп как наиболее чистый и показательный вариант лоббизма.

    ДВА ОСНОВНЫХ ТИПА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ

    Вариант лоббизма, как он охарактеризован выше, - это практика

    давления снизу вверх со стороны самоорганизующихся интересов опреде

    ленных групп населения на государственные органы с целью получения

    определенных преимуществ, льгот, привилегий для этих групп. При этом

    предполагается, что государство суверенно и контролирует распределе

    ние рессурсо, статусов, Экономических и социальных льгот. Группы ин

    тересов стараются воздействовать на государство, но в конечном счете

    принятие решений во многом находится в руках государства.

    Но это не единственный способ взаимодействия государства и орга

    низованных интересов разных групп населения. Другой способ состоит

    в том, что государство заключает с какой-то из групп давления или

    групп интересов своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение),

    получая в обмен на определенные предоставляемые ей привилегии, ее

    лояльность и гарантию содействия государственным интересам. Если

    в первом случае можно говорить о лоббировании как "давлении" на

    государство со стороны групп итереса, то во втором случае речь идет

    о лоббировании как "обмене", или "контракте".

    В первом случае это именуется плюралистическим типом представи

    тельства интересов, во втором - это корпоратистский тип представи

    тельства.

    Плюрализм- это такой тип представительства интересов, когда

    группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкури

    руют между собой и не организованы в некую иерархическую систему.

    Они сами совершенно независимо от государства определяют свой ин

    терес, своих лидеров, и насколько далеко они могут идти в пресле

    довании этого интереса. В одной и той же сфере деятельности может

    быть несколько таких групп. Ни одна из них не обладает монополией

    на представительство интересов. Достижение какой-либо из них своих

    целей, то есть оказание влияния на государство- результат конкурен

    тной борьбы.

    От плюралистского коренным образом отличается корпоратистский

    тип представительства интересов. В этом последнем случае группы инте

    ресов(во всяком случае, те из них, что имеют реальные возможности

    воздействия на государственную политику) сравнительно немногочисленны,

    функционально упорядочены (то есть каждая из групп "отвечает" за ка

    порядка -государство. Именно оно признает за этой группой монопольное

    право на представительство определенного интереса в обмен на право

    определенным образом влиять на определение этого интереса, отбор лиде

    ров и т. д.

    Получается, что главным признаком плюрализма является конкуренция,

    свободное соревнование групп давления в их воздействии на на государст

    во, тогда как в корпоратизме налицо род "картельного соглашения", фун

    кциональная дифференциация и монополия определенных групп на представи

    тельство определенных интересов.

    Можно говорить, таким образом, о плюралистском лобби и о корпорати

    лучше. К тому же они крайне редко существуют в чистом виде, чаще всего

    имеется их синтез.

    Корпоратистское представительство возникает не только в результате

    "злой воли" правителей. Даже в в современных демократических государствах,

    во многих секторах деятельности количество абсолютно свободных, действующих

    на конкурентной осеове групп давления сравнительно невелико.

    Союзы и объединеия, чтобы быть дей ственными, должны обладать опреде

    ленной степенью монополии на представительство интересов. Это необходимо с

    точки зрения эффективности политических решений, ибо государство, формируя

    политику, неихбежно принимает в расчет не все заинтересованные группы, а

    лишь те из них, которые располагают соответствующими рессурсами, то есть в

    состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения. Та

    ким образом складываются "естественные" монополии представительства реаль

    ной практике лоббирования всегда налицо сочетание плюралистических и кор

    поратистских структур.

    ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА

    Почти каждый,кто серьезно задумывается о лобби,сталкивается с вопросом,

    как его можно контролировать.Вполне явным является предположение,что если

    процесс оставить без контроля,то общественное благо может пострадать.Мно-

    гочисленные злоупотребления,имевшие место в прошлом,позволяют сделать вы-

    вод о правильности данного предположения.

    Имеется два общепризнанных стандарта,которые должны быть соблюдены при

    выработке мер по регулированию лоббизма.Результаты уже принятых мер зако-

    дательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям.

    Первое из них - соблюдение того,чтобы никакой контроль за лобби не про-

    тиводействовал реализации конституционного права подачи петиций.Это право

    является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократи-

    ческом режимах,что лучше терпеть возможные негативные явления,возникающие

    при лоббировании,чем отказываться от этого права.Так что,возможные меры по

    запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию авто

    матически исключаются из сферы рассмотрения,так как в интерпретации лобби

    стов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обра

    щаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как:"са

    мой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопро

    ект". И с ними трудно поспорить. Второе требование - это видимость данного

    процесса.Если граждане участвуют в реализации своей власти,то они должны

    знать,что происходит при принятии государственных решений.Если же лоббиро-

    вание будет происходить тайно,то это также может привести к весьма нежела-

    тельным результатам.

    Итак основной формулой регулирования лоббизма является сохранение кон-

    ституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса.

    В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного

    контроля за лоббированием.

    Правовой контроль за лобби прежде всего сталкивается с проблемой взято-

    чничества и подкупа должностных лиц.Особенно возрастает эта опасность на

    уровне штатов.Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь

    активна как на федеральном уровне,и как следствие прямые методы превалиру-

    ют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми.Прямые же методы делают

    весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения.

    Надо отметить,что развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов

    больше,чем в Вашингтоне.Большинство законодателей штатов не имеют особых

    квартир или домов при правительственном центре,как члены Конгресса.Законо-

    датель штата,живя в отеле,обычно находит перспективу провести вечер за

    счет лоббиста более привлекательной нежели перегруженный работой и развле-

    чениями член Конгресса.Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов

    долларов.Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный пере-

    вод денег на тайные счета должностных лиц.

    Как полагают в США,развитие современных средств массовой информации

    и особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению слу-

    чаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях).Безусловно,

    некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена.Всегда будут спо-

    собы пользоваться преимуществами государственной должности.Законодатель

    может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или

    получать деньги за консультации.Какое-либо лицо или группа могут просто по-

    купать акции компании, партнером которой является законодатель,или же за-

    ключать сделки с фирмой.Однако,по словам бывшего сенатора Орегона,он ни-

    когда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям

    деньги или другие "прямые приманки".Так что,сегодня лоббизм уже не означает

    Джон Монохен,политический советник губернатора Колорадо Р.Лема еще с тех

    времен,когда последний был членом легислатуры,заметил: "Лоббизм можно

    сравнить с дыханием.Оно необходимо,хотя воздух может быть и чистым, и от-

    равленным".

    Ответственность за взяточничество,как в процессе лоббирования,так и вне

    него по американскому законодательству является уголовной и орпеделяется

    как законами штатов, так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле

    (Гл.11,параграфы 201,203,211).Параграфы 201-й -"взяточничество должностных

    лиц и свидетелей",203-й -"Вознаграждение членов Конгресса,должностных лиц

    и других лиц по вопросам,затрагивающими интересы правительства" и 211-й -

    "Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должно-

    сти на государственной службе" имеют несколько общих черт.Во-первых,форму-

    лировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела,

    т.е. не оставить лазейки для любых деяний, имеющих смысл взяточничества.

    Например в одном из пунктов законодатель так определяет взяточника:"Тот,

    кто будучи должностным лицом или избранным таковым прямо или косвенно,про-

    сит, требует, принимает,получает или соглашается принять какие-либо цен-

    ности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совер-

    шить какой-либо официальный акт и т.д.(п.201,титул 18).Во-вторых,проводит-

    ся попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью,со-

    держащей преступные интересы (п.201), и с целью, не являющейся противоза-

    конной.Нарпимер,чиновник,распределяющий государственные кредиты и дотации,

    Долго решавший вопрос о том,какой конкретно фирме отрасли их предоставить,

    получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме

    Деяния,наказуемые параграфом 203-м 18-го титула.В первом случае закон

    предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения,во вто-

    ром лишь до двух лет.В-третьих,в санкциях законодатель пытается заранее

    уберечься от рецидивов формулировкой:"он (преступник -прим.авт.) также ли-

    шается права занимать должности,связанные с получением доходов, почетом

    или доверием Соединенных Штатов".

    Следующим актом,касающимся лоббизма, в американском законодательстве яв-

    ляется Закон о Регулировании Лоббизма (1946г.)[Свод Законов США- титул18,

    гл. 8А].Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо,которое занимает-

    ся за вознаграждение или по иным причинам деятельностью,имеющей целью воз-

    действовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов како-

    го-либо законодательного акта,должно перед тем,как оно приступит к каким

    либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка

    Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в пись-

    менном виде заявление,в котором приводятся:имя и адрес учреждения регист-

    рируемого лица,имя и адрес лица,которое его нанимает и в чьих интересах оно

    выступает,сроки найма,сумма вознаграждения,сумма и цели выделяемых на

    расходы средств.Лицо,зарегистрированное таким образом в период между пер-

    вым и десятым днем каждого квартала календарного года,представляет,если

    его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный от-

    чет,в котором приводятся: все средства,полученные и израсходованные на ука-

    занные цели в предшествующем квартале, и лица,которым были произведены эти

    выплаты <...>,наименования каких-либо документов,периодических изданий,

    журналов и иных публикаций,в которых по инициативе лица были помещены статьи

    или материалы по законопроектам,которым оно согласно договору о найме дол-

    жно было препятствовать или оказывать поддержку.(Необходимо заметить,что

    это положение 267-го параграфа не применяется к лицам, которые выступают,

    отражая собственную позицию.Таким образом,"Закон о Регулировании Лоббизма",

    в основном вторую часть вышеприведенной формулы,т.е.делает процесс видимым

    и открытым для членов общества.

    Как контролируется лоббирование, представляющее иностранные интересы?

    Согласно закону, только зарегистрированные в министерстве юстиции лобби

    сты иностранных правительств и иностранных компаний могут заниматься лоб

    бированием или подготовкой общественного мнения. Каждые 6 месяцев они дол

    жны сообщать в министерство о доходах, полученных по контракту и в резуль

    тате своей деятельности.

    Особо необходимо рассмотреть вопрос о регулировании лоббизиа на уровне

    штатов.Следует помнить,что в легислатурах ряда штатов оно существует ско-

    рее в теории,в декларациях законов,нежели на практике.Во многих штатах

    лоббистами считаются лишь лица,получающие вознаграждение за открытое "дав-

    ление" на Капитолии и исключаются представители партий,религиозных и бла-

    готворительных организаций,местных исполнительных органов власти и т.д.;

    регулярность,с которой лоббисты должны регистрироваться (чаще всего в ко-

    миссии по этике,у секретаря или генерального атторнея,т.е. у генерально-

    го проркурора штата),колеблется от ежемесячной до двухгодичной. Нарушения

    законов о лоббизме,как правило,трактуются в качестве незначительных про-

    ступков и наказываются штрафом от 100 до 10000долл. А в 7-ми штатах (Аркан-

    зас,Джоржия,Луизиана,Мичиган,Монтана,Юта,Вайоминг) по существу отсут-

    ствуют какие-либо правовые ограничения лоббизма: даже в случае регистрации

    нет необходимости предъявлять отчеты об израсходованных средствах или дру-

    гую отчетность. Существует точка зрения,что лоббизм на уровне штатов дол-

    жен контролироваться, напротив, сильнее и строже, чем на федеральном уров-

    не, так как лоббисты в легислатурах штатов менее профессиональны,чем в

    Вашингтоне.Около половины из них - обычно новички,тогда как про вашинг-

    тонских специалистов говорят,что они "зубы съели" (аналог нашей поговор-

    ки "собаку съели") на этой работе. Поэтому на уровне штатов повышается

    вероятность нарушений из-за неопытности.Однако здесь нет места и регулято-

    рам социальной справедливости. Например,в Орегоне за десятилетие число

    лоббистов удвоилось,однако, как и в прошлом, преобладали среди них защит-

    ники интересов капитала. 66% составляли лоббисты бизнеса; 18,4%- местных

    органов власти, религиозных групп,социальных служб и т.п.; 8%- ассоциаций

    специалистов; 6%- профсоюзов.Подобная ситуация "сверхпредставительства"

    правящих кругов буржуазии и предпринимателей типична для многих других шта-

    тов. По исследованиям политологов,наиболее преуспевают лоббисты бизнеса

    в однопартийных и преимущественно в аграрных штатах и тех, которые характе-

    ризуются низкими средними доходами населения и относительно слаборазвитой

    промышленностью,а также в легислатурах со слабой партийной дисциплиной.

    Одним из косвенных реулятроров,управляющих лоббированием,является фор-

    мализм. Законодатели,на которых,повлияли лоббисты,по тому или иному воп-

    росу,обычно не составляют большей части в легислатуре,поэтому их действия

    Действия меньшинства. Так,например,если они хотят затянуть принятие око-

    полного текста протокола дебатов предыдущего дня.Однако самым эффективным

    орудием меньшинства считают строгое выполнение всех процедур,включая сюда

    обязательное по регламенту чтение полного текста законопроектов,несмотря на

    то,что он раздается каждому члену палаты. Иногда этот метод обструкции пре-

    секается анегдотическим способом: целая толпа служащих начинает одновременно

    вает охоту затягивать обсуждение.В целом в легислатурах штатов гораздо мень-

    ше возможностей для обструкции,чем,для сравнения,в федеральном сенате.

    под общий знаменатель. В трети легислатур необходимо голосование простого

    большинства присутствующих законодателей,а в остальных - большинства по

    списку (так называемое конституционное большинство).Последнее условие поз-

    воляет членам легислатур отвергать законопроекты простым отсутствием в па-

    лате.Это удобно для политиканов,которые потом всегда могут сослаться на то,

    что встречались с избирателями,не слышали оповещения и т.п.Обычно в легис-

    латурах штатов требуется огромное большинство (до двух третей или трех чет-

    вертей всех избранных либо присутствующих членов) для того,чтобы отклонить

    вето губернатора, принять чрезвычайный закон или отдельные типы законопро-

    ектов об ассигнованиях.

    КОНТРОЛЬ ЗА ЛОББИЗМОМ, ЗАЛОЖЕННЫЙ В СИСТЕМУ

    Безусловно существуют некоторые взаимосвязи между различными группами

    участников политического процесса, объединяющие их в одну систему. Ни один

    человек в этой системе не имеет единоличной власти для принятия решения.

    Каждое решение требует одобрения многих ответственных за него лиц; кроме

    того эти лица зависят от разных других участников системы в том, что каса

    ется информации, совета, поддержки и т.д. Взаимосвязанность дает участникам

    политического процесса власть друг над другом и принуждает их реагировать

    на нужды друг друга. В системе, построенной на взаимосвязанности, цели и

    правила системы становятся важнее, чем цели и желания любого индивидуума.

    Участники системы поступают безжалостно с теми, кто нарушает правила игры,

    и с теми, кто посягает на благо других участников. Наказанием становится

    изгнание из системы.

    Поскольку политическая система это прежде всего информационная система,

    наиболее важными из упомянутых правил игры касаются именно передачи сооб

    щений. Ложные, искаженные сообщения не допускаются. Санкции применить очень

    просто: предполагаемый получатель сообщения перекрывает доступ и доводит

    имеющиеся факты до сведения других получателей сообщений. Когда все важные

    лица перестают слушать лоббиста, он фактически изгоняется из системы.Сооб-

    щения должны быть краткими, легко понятными и по сути дела. Это помогает

    защитить политических деятелей от чрезмерной информационной нагрузки.Когда

    политик или чиновник решает, к какому из сообщений обратиться, репутация

    источника становиться фактором определяющей важности. Источник, известный с

    благоприятной стороны имеет наибольшие шансы для успешной передачи сообще-

    Взаимные обязательства и санкции делают актеров политической сцены ответ

    ственными друг перед другом. Если один из них полагается на другого (напри

    мер, использует написанную им речь) и терпит ущерб из-за ошибок этого дру

    гого, наказание будет суровым. Успех в системе зависит от умения играть в

    команде. Взаимосвязанность стимулирует сделки между участниками, и условия

    сделок, раз установленные, должны впредь выполняться. Участники заботятся

    о том, чтобы не требовать от своих коллег того, чего они не смогли бы выпол

    нить, не нарушив правила игры или обязательства перед системой.

    В такой системе любой заданный деятель может хотеть того или иного от

    других деятелей, но баланс между ними может быть далеко не равным. Если В

    хочет от А больше, чем А от В, то А приобретает власть над В. Это имеет

    особенно важное значение, когда речь идет о лоббистах и чиновниках. Лоббис

    ты хотят получить наиболее ценный из всех продуктов, производимых системой,

    Благоприятное для них решение. В большинстве случаев этот продукт гораздо

    более ценен, чем все, что лоббист может предложить чиновнику,за исключе

    нием тех крайне редких ситуаций, когда может предложить чиновнику сам его

    пост. Чиновники и политические деятели, имея власть над лоббистами, имеют

    относительно большую свободу действий и могут устанавливать правила, по ко

    торым они осуществляют свои контакты с лоббистами. По словам одного из лоб

    бистов, один сенатор сказал ему:"Если вы будете поддерживать репутацию чест

    ного человека и не будете указывать мне ложный курс, я буду приветствовать

    такого рода лоббизм. Мне нужна хорошая фактическая информация; не приходите

    с тем, чтобы попытаться воздействовать на мои эмоции: это будет пустой тра

    той времени. В особенности, я не хочу, чтобы вы выступали в роли пропове

    Помимо возможности перекрыть доступ, чиновники и политические деятели

    могут отказаться от сотрудничества и в других формах и, в крайних случаях,

    возбудить официальное расследование. Учитывая подозрительное отношение обще

    ственности к лоббизму, можно сказать, что почти все шансы будут тогда про

    тив лоббистов. Одна из самых больших забот лоббистов- избежать гнева офици

    альных деятелей.

    Чиновники могут поддерживать свое влияние на лоббистов не только не

    гативными, но и позитивными действиями. Например, это может заключаться

    в сотрудничестве в их политических кампаниях, в помощи при распространении

    в предаче им важной информации и т.п. Кроме того официальный деятель может

    усилить свое влияние на лоббиста, установив с ним дружеские отношения. Лоб

    бист, ставший другом, начинает связывать свои интересы с интересами официа

    льного деятеля и с развитием его карьеры. Лоббист может быть при этом бо

    лее лояльным по отношению к своему другу, чем к организации, которую он

    представляет. Многие лоббисты признаются, что они находят более трудным

    лоббировать своих личных друзей, чем просто знакомых.

    Взаимозависимость, правила игры, угроза санкций против нарушителей,

    характерные для вашингтонской политической системы, действуют довольно

    эффективно, контролируя поведение участников политического процесса. По

    мнению специалистов, эти факторы играют значительно более важную роль,

    чем какие-либо законодательные акты в поддержании той относительной чис

    тоты лоббистской деятельности в Вашингтоне, которую мы наблюдаем. Но

    достаточно ли это? Можно ли быть уверенным, что система будет столь же

    хорошо функционировать и в дальнейшем? Система может справиться с отде

    льными нарушениями, но в состоянии ли она противостоять широкому насту

    плению зла? Если большое количество чиновников и лоббистов тайно дого

    ворятся о протаскивании нужных им решений, чтобы круто повернуть власть

    против общественных интересов, регуляторы, заложенные в систему, могут

    отказать. Вероятность такого события чрезвычайно мала, но надо иметь в

    виду такую возможность. Только постоянная бдительность со стороны граж

    такой исход.

    Наиболее эффективный контроь за лоббизмом, и, вероятно, все, что

    действительно нужно - это избрание высококвалифицированных, ответствен

    направлени системе и обеспечивают ее честное и справедливое функциони

    рование. Официальные власти имеют столько возможностей для управления

    деятельностью лоббистов, что они фактически определяют, как эта дея

    тельность будет протекать. Они сами, своим собственным поведением, мо

    гут добиваться выполнения определенных правил. Например, они могут

    четко установить, что они будут получать информацию только от лиц,

    пользующихся безупречной репутацией. Они могут ограничиваться лишь

    деловыми отношениями с лоббистами, отказываясь от развлечений, услуг

    и взяток. Они могут быть устойчивы к упорному давлению, но в то же

    бе независимые источники информации, чтобы не зависеть от информации

    и советов лоббистов. Конгресс уменьшает свою зависимость от групп

    давления, совершенствуя свои процедуры и обеспечивая услугами вполне

    профессиональных экспертов свои подкомитеты и отдельных членов. Укло

    нения от правильной линии могут быть представлены на обсуждение в

    Сенате или Конгрессе или подвергнуты расследованию. Избираемые чинов

    ники должны держать под постоянным контролем действия назначаемых;

    они должны заботиться об отношениях последних с лоббистами. Мораль

    ный уровень лоббизма зависит в конечном итоге, от морального уровня

    официальных деятелей.

    "Такого рода моральные ограничения действительно определяют

    характер системы лоббизма. Никакие законы о регистрации, никакие пе

    речисления связей и гонораров в "Congressional Record", никакая сис

    тема партийной ответственности- сами по себе- не могут решить до ко

    нца проблему контроля за политикой давления. В конечном счете, циви

    лизованная мораль - единственный ключ к выживанию демократии".

    ЛОББИЗМ В РОССИИ

    Разумеется, то, каким лоббизм представляется согласно данному нами

    орпеделению,то-есть каким он должен быть по своим функциям и политичес

    кому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в

    конкретных политических и национальных контекстах. это происходит преж

    де всего потому, что лоббизм, как, впрочем, и другие политические

    институты, не конструируется на пустом месте политическими "технолога

    ми" , а вырастает из рельных межчеловеческих и межгрупповых отношений под

    влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического

    момента. Поэтому в разных странах он функционирует по-разному. Рассмот

    рим то, как происходило и происходит в нашей стране то, что с некоторыми

    оговорками по поводу использования термина можно назвать российским лобби.

    В условиях планового распределения всего и вся лоббизм министерств и ве

    мств заключался в борьбе за ресурсы и средства, а также за первоочеред

    ность насыщения ресурсами и средствами принятых решений, выполнения уста

    новленных другим министерствам и ведомствам плановых заданий, связанных

    с их интересами.

    Все это прекрасно видно на примере капитального строительства. Именно

    в нем, как в зеркале, отражался весь механизм лоббирования. Коротко,

    механизм функцоинировал следующим способом. В связи с ограниченностью ре

    сурсов под планы строительства (а все вопросы наращивания мощностей реша

    лись только новым строительством) необходимо было пробить начало строитель

    ства объекта. Это называлось "пробить строку в плане у генерального подряд

    чика". Если, предположим, ВПК не знал проблем с этим особых проблем,то

    другие министерства и ведомства ежегодно решали эти задачи в непримиримой

    и достаточно жесткой борьбе, где годились любые методы: уменьшение смет

    ной стоимости объекта, выделение пусковых ниток и комплексов,завышение

    проектных мощностей, подмена проектной документации. В этот момент шли на

    любые ухищрения, самым простым из которых было занижение сметной стоимости

    объекта. По сложившейся тогда практике стоимость объекта занижалась пример

    но на 30 процентов, но все рекорды побило строительство КАМАЗа, когда

    сметная стоимость к концу строительства увеличилась в два раза по сравнению

    с первоначальной.

    Делалось все, чтобы начать рыть котлован, потому, что без этого никако

    го строительства не могло быть вообще. Но даже "открытие строчки" не гаран

    тировало начала работ, атем более успешное освоение выделенных средств,

    так как ряд позиций по материалам и оборудованию, таких как кабельная про

    дукция, трансформаторы и т.д. выделялось только под пусковые стройки. Та

    ким образом, для строительства какого-либо объекта необходимо было любым

    путем включить его в перечень пусковых,хотя все хорошо понимали, что ввод

    того или иного объекта нереален. Здесь были допустимы любые ходы и формы

    давления - на первом уровне - в строительных министерствах и Госплане, на

    втором уровне - в Совмине СССР, и на последнем - в ЦК КПСС с привлечением

    обкома КПСС и соответствующего отдела ЦК. Однако. даже включение в список

    вводных объектов не гарантировало его ввода, так как обычно плановый объем

    работ не покрывался материальнымии трудовыми ресурсами в среднем процентов

    двадцать. Тогда в ход вошли приемы составления приоритетных списков пуско

    вых объектов. Возглавляли списки объекты ВПК с обозначением "ввод заплани

    тролируемых Госпланом СССР,затем - список по планам министерств и ведомств.

    Но и включение в первоочередные списки не гарантировало ввода объекта. Необ

    ходимо было постоянное давление и контроль, которые и обеспечивались засе

    даниями специальных Комиссий Совмина и совещаниями в ЦК с привлечением мест

    ных партийных властей. Наиболее яркой приметой серьезного отношения к объек

    ту было создание партийного штаба по строительству под руководством одного

    из секретарей обкома КПСС или ЦК республики с проведением еженедельных за

    седаний на самом объекте, с информированием через обком партии ЦК КПСС и

    лично министров о ходе строительства. Это было уже серьезно.

    Данная система сформировалась не за один день, прошла многие реоргани

    зации, иногда менялись приорететы и мощь лоббистских структур под давле

    нием тех или иных веяний,часто создаваемых этими же структурами, но пер

    вые два места - ВПК и строительства - были неизменными долгие годы. Место

    ВПК определялось доктриной государства.

    Место строительства - потому, что оно было нужно всем. За остальные мес

    та под солнцем шла непрерывная борьба, которая облекалась в форму движений

    за химизацию народного хозяйства, строительство БАМа, мелиорацию земель,

    подъем Нечерноземья, Продовольственную программу и последннюю программу -

    по ускоренному развитию машиностроения.

    Ограниченность ресурсов и вера в наконец-то найденное решение всех сразу

    проблем развития всего народного хозяйства приводило к усилению той или иной

    группировки и резкому перераспределению средств и ресурсов в пользу послед

    ней. Незначительной в титанической борьбе отраслей была роль Минфина и бан

    ковской структуры. Они выполняли функции главной бухгалтерии и расчетных

    центров, работающих по поручению руководителя - Госплана СССР.

    Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм, где всегда пер

    наличием тех или иных производственных предприятий и их удельного веса в

    экономике страны. Так, если Свердловская область имела всегда приорететное

    значение, благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК и тяжелой промыш

    ленности, то Вологодская область во всех постановлениях ЦК фигурировала

    как отрицательный пример реализацции "планов Партии и Правительства". Связь

    области с лобби ВПК или строительства определяло возможность развития

    жилья, уровень снабжения, бюджет области.

    Особое положение занимали Крым, Краснодарский и Ставропольский края.

    Это было связано с тем, что именно в этих регионах концентрировались места

    отдыха партийной и советской элиты и руковолители данных областей имели хо

    тя бы раз в год прямой доступ к власть предержащим для решения собственных

    вопросов в обход сложившихся правил.

    На областном уровне также складывалась своя лоббистская структура, исхо

    дя из приоритетности тех или иных предприятий и организаций. В отличие от

    верхних эшелонов,значительное место занимала в ней торговля и система мест

    ных кланов и землячеств, которая продвигала своих людей на ключевые долж

    ности, образовывая местную "элиту". Однако, несмотря на внутренние проти

    воречия, для внешнего мира местная "элита" выступала как лоббистское обра

    зование города или области. Обычно интеллигенция, за редким исключением,

    не входила в партийно-хозяйственную элиту, образовывая свой круг общения,

    придавая таким образом структуре элиты областей определенную многослой

    ность. Вся эта сложная и довольно сбалансированная система,отлаженная до

    полного совершенства в годы так называемого "застоя", вошла в перестройку

    и реформы, совершенно не представляя возможных для себя последствий.

    Рассмотрим вопрос,как происходит лоббирование сегодня в России. Ввиду

    весьма молодого возраста Федерального Собрания наблюдается серьезный недо-

    статок эмпирического материала. Поэтому рассмотрим особенности так называ

    емого "корридорного лоббизма" в администрации Президента и Правительства.

    Основные методы "коридорной работы" состоят в том, что необходимо знать

    все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений,психоло

    гические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него

    ближайшего окружения. Например, самый простой способ утопить любое решение

    Направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств

    и ведомств, назначив головным ведомство,явно перегруженное работой или не

    имеющее должного веса.

    В исключительных случаях использются методы воздействия посредством ор

    ганизации кампаний в средствах массовой информации. Причем, в условиях се

    годняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение, ко

    торое уже давно никто не принимает в расчет и не боятся,а как канал дове

    дения информации до руководителя и создания у него впечатления большой об

    щественной значимости проблемы.

    Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и

    предприятий руководителями, когда во время хорошо организованных "шоу"

    можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

    Анализ принимаемых Указов Президента и постановлений Правительства, их

    распоряжений и кадровых назначений может быть ярким примером работы лобби

    стских групп. В превую очередь обращает на себя внимание, что основные ин

    тересы лоббистских структур концентрируются вокруг таможенных льгот, раз

    решения на приватизацию предприятий по специальной схеме и на выделение го

    сударственного льготного кредита и государственных инвестиций.

    Во-вторых,чаще всего для решения данных вопросов используются непрора

    ботанность или отсутсвие необходимых законодательных актов, которые позво

    ляют принимать решения с последующим рассмотрением Указа в Федеральном Соб

    рании или до принятия того или иного закона. В Государственной Думе еще ни

    одного такого рассмотрения за время ее работы не произошло.

    В-третьих, надежды на бюджетное выделение средств при отсутствии денег

    в бюджете в последнее время стали весьма призрачными, поэтому у дверей

    Минфина не иссякает волна ходоков с бумагами,подписанных на самом высоком

    уровне и недовольных стандартным ответом об отсутствии денег. Похоже, что

    подобное независимое поведение Дубинина и явилось одной из возможных причин

    его отставки. Практически ни одно лоббистское формирование, а также сило

    вые структуры он не удовлетворял, да еще пытался потребовать наведения по

    рядка в финансовых делах Министерства обороны.

    Поэтому центр тяжести льгот переносится на налоговые льготы, так как их

    реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. По оценкам экс

    пертов Государственной Думы, объем таких льгот составил в 1994 году более

    6 триллионов рублей. Таможенные льготы в сочетании с выделением квот и ли

    цензий на экспорт стратегических ресурсов составляет сегодня весьма значи

    тельную привилегию, которая чаще всего дается только Указом Президента.

    Чисто аналитически попытаемся спрогнозировать ситуацию применительно к

    проблематике российского лоббизма. По мнению автора возможно два пути:

    А) Лоббистские структуры, понимая,что в нынешней ситуации именно они

    оказываются выразителями интересов довольно значительных групп людей (дей

    ствительно, за автомашиностроительным лобби стоят работники крупнейших пред

    приятий, жилые районы многих городов, за нефтяным и газовым - практически

    большинство жителей Севера России) ,начнут действовать в их интересах,

    установив определенные рамки своих действий,стараясь найти возможные пути

    для согласования интересов отдельных отраслей и регионов. Видимо, такой

    путь ознаменует собой принятие законодательных актов о лоббизме, о финан

    сировании избирательных кампаний, ограничения на руководство и владение

    средствами массовой информации. Наивно было бы думать, что эти законода

    тельные акты в случае их принятия будут неукоснительно соблюдаться. Но да

    же установление каких-то рамок влияния лоббистских групп и открытость дан

    ного процесса могли бы стать основой для создания цивилизованной системы

    плюралистического лоббирования. Если получит развитие этот вариант, то

    он может привести к оформлению действительных, а не мнимых политических

    партий, а скорее всего к изменению содержания и руководства уже имеющих

    Б) Ограниченность ресурсов и политическая нестабильность делают неиз

    бежной борьбу лоббистских группировок, имеющихся в том или ином секторе

    экономики и общества,за право монопольно представительствовать от имени

    необходимостью преодоления кризиса государственности, будет предостав

    лять такую монополию взамен на политическую поддержку.

    Наиболее мощные группы давления превратятся в полноправных партнеров

    власти, Возможно, что, сформировавшись, такая структура может получить

    даже юридическое, вплоть до конституционного, оформление (какой-нибудь

    партнерский договор, вроде нынешнего, совершенно, впрочем, бессильно

    го "Договора об общественном согласии" ,положение о котором может быть

    включено в Конституцию).Такое "государство монополий" станет надежной опо

    Материал(ы):

    • Лоббизм в правотворческой деятельности [Журнал «Правоведение»/1998/№ 1]
      Бятец M.В.
      Лоббизм как институт политической системы. Лоббизм - это система приемов и практика реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Под лоббированием подразумевается высококвалифицированная деятельность, имеющая политический смысл и правовое обоснование и являющаяся интегральным элементом демократической системы. 1

      Термин «лоббизм» происходит от английского слова lobby - кулуары, где представители законодательной власти могли конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных законов. В 1864 г. с началом покупки голосов в коридорах Конгресса США термин «лоббизм» стал приобретать политико-правовой смысл, однако подобная практика долгое время считалась предосудительной. В политической жизни других западных стран лоббизм закрепился лишь в XX веке. 2

      Институт лоббизма появляется и функционирует при наличии двух условий:

      • дифференциации интересов у различных социальных групп;

        • реального доступа населения к рычагам государственной власти в условиях политического плюрализма. 3

      Лоббизм имеет сложную многоступенчатую структуру, которую венчает государственный деятель либо группа государственных деятелей, предлагающие и реализующие соответствующие решения. В середине располагаются многочисленные эксперты и консультанты - профессиональные юристы, социологи и т. д. Основой лоббизма являются те или иные социальные группы или движения: политические, этнические и т. п.

      Цели лоббизма разнообразны. Однако даже в странах с богатыми демократическими традициями лоббизм преследует преимущественно социально-экономические цели, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею; предоставлением прав на ведение конкретной деятельности (экспорта сырьевых ресурсов, производства вооружения и т. д.); государственным заказом; квотами, лицензиями; дотациями, кредитами; тарифами на энергоресурсы; экономическими и налоговыми льготами; финансированием социальных программ.

      В результате обеспечивается более тесная связь между обществом и государством, которое гибче реагирует на импульсы, исходящие от влиятельных экономических и общественных структур.

      Формы лоббистской деятельности. Цели, которые преследует лоббизм, достигаются различными средствами и методами. Их выбор зависит от политико-правовой практики в данной стране, потенциальных возможностей субъекта и особенностей объекта лоббирования. В мировой и российской практике распространены следующие формы лоббизма.

      1. Выступления в профильных комитетах законодательного органа. В работе комитетов допускается участие как депутатов, так и заинтересованных лоббистов и экспертов. Например, в соответствии с регламентом германского Бундестага парламентским комитетам предоставляется право проведения общественных слушаний с участием компетентных лиц и представителей групп интересов для получения от них соответствующей информации.

      2. Составление законопроектов и вынесение их на обсуждение парламента, что практикуется как самими лоббистами, так и органами законодательной и исполнительной власти с участием заинтересованных групп.

      3. Организация пропагандистских кампаний в средствах массовой информации по поводу готовящихся или принятых решений. В качестве иллюстрации можно привести пример с серией критических статей в отношении ст. 1 прим. Федерального Закона «О границе», опубликованных в начале 1997 г. в газете «Известия». Статья 11 прим. свидетельствует «не столько о правовой бездарности авторов новации, сколько о беспредельном цинизме лоббистов» (С. Агафонов). 4 Резкий тон журналистов, видимо, объясняется не столько их гражданской позицией, сколько столкновением различных лоббистских групп, выступающих «за» и «против» введения пограничного налога.

      4. Проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей, уже ставшее повседневной практикой в деятельности российских политических партий и движений.

      5. Организация торжественных встреч и приемов для полномочных представителей законодательной и исполнительной властей, что практикуется руководителями регионов и крупных предприятий.

      6. Психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти (звонки, письма, телеграммы в их адрес, личные визиты влиятельных деятелей и местных избирателей).

      7. Митинги и забастовки, которые наиболее характерны для профсоюзных объединений, отстаивающих социально-экономические интересы работников своей отрасли.

      8. Подкуп должностных лиц, с которыми связано во многом отрицательное отношение общества к лоббизму.

      9. Личные связи, или «коридорный лоббизм», которые реализуются путем личных, дружеских контактов и визитов к государственным деятелям. Так, в 1995 г. министр экономики Е. Ясин признавал, что «у президента есть «любимые» директора, такие, как директор «Ростсельмаша» или ЗИЛа. Они входят к нему в кабинет и подписывают любые дотации». Однако при этом «за три года «Ростсельмаш» получил и израсходовал столько денег, сколько хватило бы на модернизацию десяти заводов». 5

      Объекты лоббистской деятельности. К ним относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне. 6

      В России в соответствии со ст. 104 Конституции правом законодательной инициативы обладают члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. При этом в разработанном Госдумой законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в Федеральных органах власти» к объектам лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной властей. Однако необходимо учитывать, что в исполнительных органах власти контроль лоббистской деятельности крайне затруднен из-за огромного размера управленческого аппарата.

      Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей. 7

      Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России (согласно законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в интересах конкретных клиентов».

      Однако в ряде случаев подобный подход позволяет конкретным лоббистам оставаться неизвестными. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные. 8

      1. Политические лоббисты - это прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях.

      Так, крупнейшим представителем аграрного лобби в России является Аграрная партия, выступающая за установление особых форм кредитования сельскохозяйственных работ, предоставление местной администрации права контроля над госсубсидиями сельскому хозяйству, ликвидацию «ножниц» цен на аграрную продукцию.

      В Западной Европе ярким примером этого субъекта лоббизма является движение «Вперед, Италия!» С. Берлускони, представляющее интересы крупных финансово-промышленных групп.

      2. К социальным лоббистам в первую очередь принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками социальной сферы, науки, образования, обладают гораздо большими возможностями лоббировать свои интересы. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала.

      К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. В России их потенциал ограничен и зачастую зависит от личного авторитета лидера. Однако в развитых странах, где такие группы опираются на разветвленную сеть добровольных организаций, они имеют значительные лоббистские возможности.

      3. Для экономических лоббистов наиболее действенными рычагами давления на процессы принятия государственных решений являются экономические меры. К этой категории относятся финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру, являющуюся абсолютным монополистом в своем секторе сбыта продукции; собственную финансово-банковскую структуру; средства массовой информации; представителей в верхних исполнительных эшелонах власти; представителей в парламенте или в политических движениях. 9

      Хрестоматийным примером такого субъекта в Российской Федерации является концерн «Газпром», имеющий тесные связи с B.C. Черномырдиным, обширные торговые контакты с Западом, свои банки (в том числе «Империал»), «своих» депутатов в Государственной Думе.

      4. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. В этом отношении самыми активными являются представители московского лобби. Лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных регионов России, да и страны в целом неизбежно приводит к негативным последствиям.

      5. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные «группы давления», национальные общины. Так, в США весомое место в политической структуре страны занимают еврейское, польское, арабское лобби. Все они пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран. 10

      Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи с отсутствием четкого разграничения между лоббистскими группами их деление весьма условно.

      Виды лоббистской деятельности различаются в зависимости от объекта лоббирования (законодательный, исполнительный и судебный лоббизм); от субъекта лоббирования (политический, экономический, социальный, региональный, иностранный лоббизм); от взаимоотношений объекта и субъекта лоббирования (плюралистский и корпоративный лоббизм); 11 от механизма достижения целей (правотворческий, реализуемый через нормативные акты в законодательных органах власти, и правоприменительный, достигаемый через акты применения права, лоббизм); 12 от времени действия (долгосрочный, т. е. постепенный, и краткосрочный, направленный на принятие одного или нескольких решений лоббизм).

      Специальные лоббистские структуры. Реальные лоббисты чаще действуют не самостоятельно, а через своих представителей. В странах с развитыми лоббистскими традициями (США, Великобритания, Канада, Австралия, Германия) существуют специальные структуры, способствующие максимальной реализации целей лоббизма. К ним относятся, во-первых, профессиональные лоббистские фирмы (их годовой оборот только в Великобритании составляет более 500 млн. фунтов стерлингов; услугами самой крупной лоббистской компании «Чайм коммьюникейшенз» пользовалась не только Маргарет Тэтчер, но и крупные газетные и промышленные магнаты, а также иностранные лоббисты - бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея); 13 во-вторых, специальные (от 10 до 100 сотрудников) лоббистские группы, которые входят в структуры практически всех крупных корпораций, предпринимательских и профессиональных союзов, общественных организаций; в-третьих, формально предпринимательские, профессиональные или общественные организации, занимающиеся преимущественно лоббистской деятельностью.

      Необходимо учитывать позитивные и негативные стороны лоббизма, выявляя, какие его стороны нуждаются в правовой поддержке и стимулировании, а какие - в правовом ограничении и сдерживании.

      Основные аргументы в пользу или против лоббизма можно представить в форме таблицы, в которой содержатся доводы его сторонников и противников.

      Противники лоббизма в качестве его негативных сторон зачастую приводят взяточничество, коррупцию, возможность удовлетворения иностранных интересов в ущерб национальным и т. д. Однако подобные аргументы только подчеркивают необходимость и целесообразность правового регулирования лоббизма, так как эти явления существуют независимо от того, признается или нет лоббистская деятельность. Более того, законодательно закрепленный институт лоббизма создает возможности их предотвращения.

      Правовое регулирование лоббизма. Несмотря на широкое распространение лоббизма, мировая практика его правового регулирования весьма ограничена. В одних странах он приравнивается к одной из форм коррупции (Индия), в других - не признается вообще или же считается не подлежащим законодательному регулированию (Италия), наконец, в России, Австралии и Бразилии подготовлены законопроекты, касающиеся лоббизма. 14

      «Минусы» «Плюсы»
      Создание препятствий стабильной и оперативной государственной деятельности, что связано с постоянным перераспределением бюджета. Придание органам государственной власти большей гибкости и динамики путем оказания влияния на государственные решения.
      Опасность для демократических устоев общества, превращение демократических институтов в мощный инструмент влияния отдельных групп интересов. Содействие развитию демократических традиций; реализация конституционных прав граждан на участие в управлении государственными делами. Мобилизация общественной поддержки или оппозиция законопроектам.
      Рост социальной напряженности в связи с более высокой результативностью лоббизма экономических субъектов по

      сравнению с другими группами интересов.

      		 Содействие сохранению равновесия в обществе, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов между различными субъектами лоббирования.
      Субъективная интерпретация информации, поставляемой государственным органам. Расширение информационной базы принимаемых решений, придание интересам различных групп большей значимости и актуальности.

      На основании мирового опыта выделяют три основных подхода к правовому регулированию лоббизма: американский, немецкий и французский.

      С 1946г. в США действует федеральный закон о регулировании лоббизма в Конгрессе, согласно которому юридическим и физическим лицам, участвующим в лоббистской деятельности, предоставлено право регистрации при Сенате и Палате Представителей. В законе подробно регламентирована процедура регистрации. В частности, лоббист обязан под присягой представить письменное заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения лоббиста; имя и адрес лица, которое его нанимает; сроки найма; сумма вознаграждения, выплачиваемая лоббисту; цели и сумма выделенных на расходы средств. Лоббисты также обязаны ежеквартально представлять подробные отчеты о полученных и израсходованных на указанные цели средствах; о лицах, которым были выплачены какие-либо суммы; а также названия всех статей с материалами в поддержку или против законопроектов, опубликованных по инициативе лоббиста. Несомненно, что американский закон далеко не совершенен: он регулирует лоббизм лишь в законодательном органе Федерации, и к тому же представленные лоббистом данные очень трудно проконтролировать.

      В ФРГ нет федерального закона о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. 15 С 1972 г. действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам предоставляется право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны «Объявить о своей заинтересованности». Но, как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то немецкое Положение - только на юридических. В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения: название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»); состав правления; область интересов союза; количество членов союза; имя представителя союза и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.

      На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов союза немецкий депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста. В ФРГ также предусмотрен лоббизм в исполнительных органах власти. Возможность участия союзов в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. Однако к минусам немецкой практики регулирования лоббизма можно отнести произвол немецких чиновников при отборе групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах.

      Французский подход коренным образом отличается от американского и немецкого. Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной на основании Регламента Национального Собрания Французской Республики. Однако здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. 16 Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и призван давать правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. Таким образом, он выполняет роль своеобразного «лоббистского парламента». Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии. Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с формированием Социально-экономического совета, обеспечения в нем равномерного представительства различных профессиональных групп.

      Конституционные основы и перспективы правового регулирования лоббизма в России. Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. Гарантии лоббистской деятельности закреплены п. 1 ст. 30, 32-33 и п. 2 ст. 45 Конституции РФ. В п. 1 ст. 30 сказано: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В статье не уточняются формы союзов. Однако положение о свободе их деятельности можно дополнить п. 2 ст. 45, где говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, Конституцией РФ в числе прочих косвенно допускаются и лоббистские формы защиты интересов. Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства, что закреплено ст. 32 Конституции РФ.

      Свое основное обоснование институт лоббизма находит в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическим лицам предоставляется право вступать в контакт с властными структурами. Открытость и легализация подобных контактов должны стать целью правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации.

      Несмотря на достаточные конституционные основания, в России пока не существует нормативных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность. Однако в среде законодателей, профессиональных юристов и политологов выделяются два основных подхода к вопросу о правовом регулировании лоббизма. 17

      Первый связан со стремлением придания большей открытости и возможности контроля органов государственной власти со стороны общества в целях ограничения неправового лоббирования. Его главная задача - поставить лоббизм в России под контроль общественных и государственных институтов. Такой подход предусматривает введение строгих запретных мер, необходимых для ограничения нелегального лоббирования.

      Суть второго подхода заключается не в ограничении, а в правовом стимулировании лоббизма, поскольку всякого рода запреты малоэффективны и легко преодолимы. В связи с этим цель регулирования видится в придании лоббизму открытости, «выведении из подполья».

      Очевидно, что будущий российский закон о регламентации лоббизма должен сочетать оба подхода. Необходимы как ограничение неправового лоббизма, так и стимулирование наиболее цивилизованных его форм.

      Не менее важно использование мирового опыта правового регулирования лоббизма. Вряд ли следует делать упор на какую-либо одну модель: американскую, немецкую или французскую. Российские реалии не позволяют применять в полной мере практику, характерную для развитых государств. Современная Россия - это формирующееся демократическое государство с высокой степенью коррупции и бюрократизма, где пока отсутствуют профессиональные лоббистские структуры.

      Перечисленные негативные факторы не должны препятствовать созданию условий для правового регулирования лоббизма. Как представляется, процессы его зарождения будут способствовать постепенному преодолению таких факторов. Становясь частью правового государства, институт лоббизма сможет внести свой положительный вклад в развитие демократической системы.

      * Помощник депутата Государственной Думы РФ.

      1 Нещадин A.A. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 1 // Социс: Социологические исследования. 1996. № 3. С. 54.

      2 Лобби II Политология: Энциклопедический словарь / Под ред. Ю.М. Аверьянова. М., 1993. С. 159.

      3 Малько A.B. Лоббизм II Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 59.

      5 Шикина М. Лоббизм, свет в конце коридора // Новое время. 1995. № 8. С. 21.

      6 Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России: Политико-правовые проблемы // Государство и право. 1996. № 1.С. 118.

      7 Малько A.B. Лоббизм. С.60.

      8 Перегудов С.П., Семененко И.С. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 32.

      9 Ср.: НещадинА.А. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 2. № 4. С. 9.

      10 МалькоА.В. Лоббизм. С. 61.

      11 Плюралистское лобби - это давление на государственные органы снизу вверх со стороны определенных групп населения. От него коренным образом отличается корпоративное лобби, когда государственный орган идет на заключение своего рода контракта (явного или скрытого соглашения) с какой-либо группой, желая получить лояльность и гарантию содействия в обмен на предоставленные преимущества. В первом случае можно говорить о лоббировании, как о «давлении» на государство, во втором - как об «обмене» или «контакте». Указанные разновидности лоббизма редко встречаются в чистом виде, чаще наблюдается их синтез. Преобладание одного из них связано с соответствующим политическим режимом в той или иной стране. Например, в советской политике преобладало корпоративное лоббирование. В современной мировой практике налицо существование плюралистского и корпоративного видов одновременно (Нещадин A.A. Лоббизм в России: Этапы большого пути. Ч. 1.С. 57).

      12Малько А.В. Лоббизм. С. 60.

      14 Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России и за рубежом: Политико-правовые проблемы. С. 113.

      15 Там же. С. 115.

      16 Conseil economique et social // Le dictionnaire de notre temps / Ed. F. Guerard. Paris, 1989. P. 323.

      17 Лапаева Б.В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Законодательство и экономика. 1995. №7-8. С. 8.

    Как известно, страной, где лоббизм пустил глубокие корни и законодательно урегулирован, является США. Американские ученные, основываясь на исследовании практики применения лоббизма, выделяют следующие методы лоббистской деятельности:

    • 1) личное представление аргументов;
    • 2) предоставление результатов исследования;
    • 3) выступление на слушаниях в комиссиях конгресса;
    • 4) воздействие на законодателя через контакты лоббиста с влиятельным избирателем;
    • 5) воздействие на законодателя через контакты с его близким личным другом или лицом, пользующимся доверием;
    • 6) приглашение законодателя на вечеринки и развлечения;
    • 7) взносы денег на избирательные кампании;
    • 8) участие в ведении политических кампаний;
    • 9) организация кампаний писем и телеграмм от избирателей;
    • 10) прямые взятки;
    • 11) объединенное лоббирование несколькими организациями.

    Рассмотрим некоторые из перечисленных методов. Финансирование избирательных кампаний кандидатов в органы государственной власти, взятки, подарки, развлечения, угощения - именно со стороны этих средств и методов достижения целей лоббизм завоевал сомнительную репутацию. Критическое на указанной почве отношение к лоббизму, в сущности, неотделимо от всей его истории.

    Одна из многих общеизвестных истин, которую приходится упоминать в связи с исследованием лоббизма, состоит в том, что выборы как в США так и в любой другой стране - в прямом смысле слова дорогое мероприятие. Поскольку далеко не каждый даже из богатых кандидатов богат настолько, чтобы обойтись собственными средствами, он вынужден искать источники финансирования «на стороне», то есть тем или иным образом обращаться к частным лицам и организациям. Для последних, таким образом, финансирование избирательных кампаний становиться средством и методом текущего или «авансового» воздействия на поведение нынешнего или будущего члена конгресса (парламента). Хотя основным «донором» является большой бизнес, участие в финансировании избирательных кампаний принимают и другие организованные группы. Например, профсоюзы и различные прогрессивные организации поддерживают тех кандидатов, которые по из мнению, способны или будут защищать их интересы.

    Один из следующих методов лоббизма - кампания писем - это хотя и непрямая, но все-таки «тактика давления». Как известно, законодатели не уважают «грубый нажим». Чтобы показать, что у него даже мысли не было о подобном нажиме и что общественное мнение не сфабриковано, лоббист, организуя кампанию писем, предпочитает делать это так, чтобы создалось впечатление, будто она началась спонтанно. Зная эту тактику, законодатели стараются различать спонтанные и организованные письма. Кроме того, они по опыту знают, что даже спонтанная кампания - это в лучшем случае мнение лишь небольшой части населения. А поскольку лоббисту нужно широкое «неподдельное» мнение народа, начинается игра достойная служителей органов государственной власти: лоббист старается обеспечить массовую кампанию писем так, чтобы она не выглядела организованной, а законодатель старается разгадать этот маневр.

    Судя по американской литературе, у лоббистов на сей счет имеются выдающиеся достижения. Находчивый лоббист не снабжает членов ассоциации или избирателей заготовленными на мимеографе текстами писем, которые отправителям остается подписать и отослать в конгресс. Более того, он даже не снабжает их готовыми наборами слов и предложений. Лоббистские группы предпочитают учить своих членов тому, как писать письма должностным лицам, а некоторые даже устраивают краткосрочные курсы для стимулирования спонтанности.

    В американской литературе имеется много различных характеристик кампаний писем. Утверждают, что в настоящее время, они используются реже, чем в прошлом, и лишь по наиболее важным законопроектам. Существует также точка зрения, что подобные кампании оказывают небольшое влияние на законодателей, так как, чтобы выглядеть эффективной, кампания должна быть достаточно массовой и продемонстрировать убедительное большинство «за» и «против» данного законопроекта (то есть она не должна уравновешиваться конкурирующим потоком писем), ибо в противном случае законодатели будут просто ждать, куда окончательно склониться чаша весов. С другой стороны, утверждают, что эти кампании имеют «эффект раздражения»: перегруженный аппарат сотрудников конгресса должен отвечать на письма, поэтому иногда простая угроза вызвать подобную кампанию оказывается достаточной, чтобы лоббист достиг своей цели. Вместе с тем законодатели приветствуют поток писем, поддерживающих их позицию.

    Обращаясь, опять же к данным американских исследователей лоббизма, хотелось бы привести перечень стадий законодательного процесса, на которых лоббист может провалить законопроект.

    1) Если содержание законопроекта таково, что он может слушаться в одной из нескольких постоянных комиссий, - попытаться убедить спикера палаты представителей направить его в ту комиссию, которая настроена к законопроекту менее положительно. Если этого не удалось, тогда попробовать убедить председателя комиссии, в которую попал законопроект, провалить его. У председателя для этого имеется много способов (он. например, может составить график работы комиссии, что все ее время до конца сессии будет занято слушаниями других законопроектов). Если председатель не согласился, то можно 3) попытаться убедить большинство членов комиссии голосовать против или свести на нет содержание законопроекта с помощью поправок. Если и это не получилось, 4) убедить процедурную комиссию не выпускать законопроект на пленарное заседание палаты или изменить его суть. 5) Добиться своих целей в комиссии всей палаты. 6) Убедить палату представителей отклонить законопроект на пленарном заседании или «смягчить» его содержание.

    Когда законопроект попадает в сенат, лоббист может повторить 7-10 все то же, что он делал на стадиях 1,2,3,6. если же законопроект одобрен обеими палатами, но в несовпадающих вариантах и пойдет в согласительную комиссию для выработки компромиссного варианта, попытаться 10) достичь цели этой комиссии. Затем можно попробовать 12) убедить президента наложить на законопроект вето и попытаться 13) убедить конгресс поддержать вето.

    Использование перечисленных стадий предполагает знание тонкостей законодательного процесса, в связи с этим необходимо сказать, что многие лоббисты - это бывшие члены и сотрудники конгресса, должностные лица и чиновники исполнительных органов государственной власти. Отсюда следует, по крайней мере, три вывода: «бывшие» располагают специальными знаниями в области тех проблем, по которым составляются законопроекты и различные постановления; знанием правительственного механизма, технологии законодательной и административной деятельности, формальных неформальных процедур; большим количеством личных знакомств, связей, правительственных отношений. Следует сказать, что данные положения применимы и казахстанскому лоббизму с соответствующими изменениям, дополнениями, корректировками.

    Важной задачей для аппарата лоббирования является правильный выбор объекта давления. Мировой опыт свидетельствует, что высшим достижением для лоббистских устремлений является возведение на президентский пост своего человека. В благодарность президенты выделяют своим помощникам ключевые посты в государственном аппарате. Классическим примером последнего служит администрация Эйзенхауэра образца 1952 года, когда кабинет и центральный аппарат состояли из директоров и владельцев крупнейших корпораций, которые преследовали на этих постах свои коммерческие цели. Уходя в 1961 году с поста президента, Эйзенхауэр сам ужаснулся усилению продвинутых им людей и впервые предостерег от мощи военно-промышленного комплекса. Огромный механизм военно-промышленного комплекса достиг в 70-е года фазы, когда его, вместе с мафией, спецслужбами политологи стали определять как внеконституционные центры власти .

    Долгое время в общественном сознании слово «лобби» являлось синонимом слова «коррупция». Как указывает американский исследователь лоббизма Алан Грант, в обществе широко распространено мнение, что методы, которые используют группы давления для оказания влияния на правительство, часто аморальны и незаконны... Секрет вовлеченности групп давления в лоббистскую деятельность, где переговоры ведутся за закрытыми дверями также вызывает опасения.

    Такое настороженное отношение к деятельности групп давления, лоббирующих свои партикулярные интересы и действующих в большинстве случаев скрытно, имело под собой основание в виде многочисленных фактов коррупции, злоупотребления должностным положением и преступного нарушения законов со стороны как раз тех, кто призван был их в первую очередь защищать.

    Многих настораживал тот факт, что, во-первых, сфера функционирования большинства влиятельных групп давления находится вне поля зрения общественности. Во-вторых, узкие партикулярные, групповые интересы здесь, как правило, превалируют над общественными. В-третьих, методы, используемые такими группами для достижения своих целей, обычно создают благоприятную почву для коррупции.

    Со временем произошла определенная перестройка общественного мнения в сторону признания за группами давления права на полноценную жизнь в качестве одного из каналов взаимодействия между обществом и государством.

    Произошло важное изменение и в функционировании механизма лоббирования. Эффективность в достижении его целей перестала зависеть только от финансовых возможностей групп давления. Лоббизм стал более доступным и менее дорогим, хотя роль денег в этом процессе ещё, конечно, достаточно велика. Но речь здесь идёт не о прямом лоббизме, требующем все же значительных финансовых ресурсов для установления прочного и, самое главное, эффективного контакта с носителями власти, а о косвенном, который в качестве своего главного орудия для оказания давления на них использует отработанную технологию организации массовых и шумных акций с привлечением средств массовой информации.

    При прямом лоббировании связь устанавливается непосредственно между лоббистом и официальным лицом, являющимся главным объектом воздействия. Инициатором этого контакта, в большинстве случаев, выступает сама группа давления. Но данная форма лоббирования относится к разряду малодоступных, ибо требует наличия двух главных составляющих: прямой доступ к V1P (очень важные персоны); значительные организационные и финансовые возможности у группы давления, что играет немаловажное значение в условиях политической конкуренции.

    Таким образом, прямое лоббирование относилось к разряду элитных и малодоступных для основной массы социальных заинтересованных групп.

    Если при прямом лоббировании роль посредника выполняет лобби-агент, выражающий интересы отдельной группы давления, то непрямая (косвенная) форма воздействия на институты публичной власти и их должностных лиц имеет свои существенные отличия:

    • 1) оказание влияния идет через общественное, массовое давление;
    • 2) откровенного посредника может и не быть;
    • 3) роль посредника выполняют средства массовой информации, в частности, радио и телевидение, которые в отличие от печатных изданий имеют саму большую аудиторию;
    • 4) косвенное лоббирование не требует больших финансовых ресурсов, которые могли бы привлечь политика. Акцент делается на трансляции и популяризации своих требований посредством создания событийных ситуаций, способных привлечь внимание средств массовой информации, а через них и основной массы населения.

    Несмотря на эти отличия, непрямая форма лоббирования активно используется не только новыми социальными заинтересованными группами, но и традиционными группами давления, которые видят в этой форме воздействия значительные возможности для более эффективного влияния на официальных лиц. Отсюда следует, что при косвенной форме лоббирования главную роль играют средства массовой информации.

    Сложилась интересная ситуация, когда СМИ являются одновременно как объектом, так и субъектом лоббирования. Для многочисленных социальных заинтересованных групп, не имеющих значительных финансовых и организационных ресурсов, близость к СМИ означает возможность оказывать воздействие на процесс принятие политического решения, что было бы невозможно сделать при прямой форме лоббирования .

    В качестве лоббистов своих интересов выступают не только те или иные социальные группы, но и такие крупные участники социальной жизни, как государство и крупный бизнес. В условиях всеобщего избирательного права и сильного гражданского общества политические институты власти нуждаются в посредничестве средств массовой информации для формирования общественного мнения в рамках принятой государственной идеологии, что является составной частью политики поддержания легитимной власти. Для этого широко используется государственная реклама, которая стала большим и серьёзным бизнесом.

    Самым главным фактором, определяющим роль и место негосударственных средств массовой информации в политической системе государства, является уровень развитости институтов гражданского общества, которые нуждаются в самостоятельных СМИ для эффективного контроля за государственной властью.

    Наши негосударственные средства массовой информации имеют ограниченную свободу в своей деятельности, так как одним из условий неписаного правила игры между властью и средствами массовой информации является наличие табу на некоторые сферы социальной жизни, которые нарушать категорически запрещено. Это привело к тому, что рамки деятельности большинства негосударственных средств массовой информации республики ограничиваются только теми проблемами, которые не несут серьёзных последствий для государственной власти. В какой-то степени это не мешает средствам массовой информации часто выступать в качестве общественного арбитража по защите прав и свобод отдельных граждан и общественных объединений от произвола и беззакония со стороны конкретных представителей государственной власти.

    Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЛОББИРОВАНИЯ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА.

    § 1. Сущность лоббирования в юридической практике.

    § 2. Место и роль лоббирования в правовой системе общества.

    § 3. Типы, виды и подвиды лоббирования в гражданском обществе.

    § 4. Нормативно-правовая база лоббирования в правовых системах России и зарубежных стран.

    Глава П. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ТЕХНОЛОГИИ

    ЛОББИРОВАНИЯ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ.

    § 1. Технология лоббирования в правотворческой практике: понятие и логическая структура.

    § 2. Субъекты и объекты в технологии лоббирования правотворческих решений.

    § 3. Техника, тактика и стратегия лоббирования в правотворческой практике.

    § 4. Формы лоббирования в правотворческой практике.

    § 5. Ресурсообеспеченность технологии лоббирования правотворческих актов.

    § 6. Показатели, характеризующие эффективность и качество лоббирования правотворческих действий и решений.

    § 7. Контроль и надзор за законностью лоббирования в правотворческой практике.

    Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Технология лоббирования в правотворческой практике»

    Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы одной из важнейших целей государственной политики в России является активизация участия населения в управлении делами государства1. Повышение уровня образования, осознание обществом ценностей демократической организации власти, развитие информационных технологий и средств коммуникации - все это приводит к стремлению граждан понимать цели и мотивы принимаемых властью решений, оценивать их с точки зрения справедливости, претендовать на то, чтобы их мнение в процессе разработки, утверждения и принятия таких решений было учтено.

    Реализация гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства неизменно приводит к созданию самых разнообразных форм их взаимодействия с органами власти. Не всегда традиционно сложившиеся институты демократии (функционирование представительных органов власти, выборность должностей и др.) способны отразить все многообразие существующих в обществе мнений, взглядов и представлений. В таких условиях лоббистская деятельность является одним из действенных и эффективных механизмов, с помощью которого граждане, их коллективы и организации отстаивают свою позицию перед органами власти. Отсутствие законодательных основ и принципов регулирования этой деятельности порождают скрытость от широкой общественности всего спектра влияний, оказываемых на властные учреждения в процессе принятия (отмены, изменения и т. п.) ими решений даже по таким социально значимым вопросам, как расходование бюджетных средств, фискальная политика, здравоохранение, образование, наука, культура, экология и т. д.

    1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М., 2009. - С. 43; Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С. М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М., 2010. -С. 61.

    С первых лет перестройки и вплоть до сегодняшнего дня вопросу лоббирования в России уделялось много внимания со стороны ученых и практиков. Однако большая часть работ имела ярко выраженный политологический и публицистический характер. Юристами, к сожалению, до сих пор даже не разработан понятийный аппарат теории лоббизма в правовой сфере. Фрагментарно рассматриваются вопросы установления места и роли субъектов и объектов лоббирования, средств и способов, целей и результатов в этом процессе. Нет четких, дефиниций понятия лоббизма в правовой системе. Не выявлены его связи с коррупцией, несмотря на то, что введение правового регулирования механизма лоббирования должно существенно снизить уровень л коррумпированности в различных сферах жизнедеятельности общества.

    Нерешенность множества теоретических и практически-прикладных вопросов, необходимость совершенствования понятийного аппарата науки, изучение условий правового регулирования и технологии лоббирования прежде всего в правотворчестве определили актуальность и новизну настоящего исследования.

    Степень научной разработанности темы. Теоретическое представление о лоббистской деятельности как форме реализации прав людей, их коллективов и организаций и участие в управлении делами государства и общества основывается на множестве исследований, проведенных не только в рамках юриспруденции, но и других наук (политологии, социологии, психологии, философии, экономики и др.).

    Среди отечественных исследователей вопросу изучения лоббизма посвятили свои работы A.C. Автономов, М.Г. Анохин, С.Т. Баранов, С.Д. Бекишева, А.Б. Белоусов, Е.В. Бердникова, А.Д. Берлин, М.В. Бятец,

    A.Б. Василенко, Г.Э. Григор, В.В. Гриб, A.B. Жирнов, И.Б. Жуган, М.Н. Зайцева, Н.Г. Зяблюк, В.В. Исаков, К.В. Киселев, Я.В. Коженко,

    B.А. Лепехин, А.П. Любимов, A.B. Малько, H.H. Меньшенина,

    2 См., например: Национальный план противодействия коррупции И Российская газета. - 2008. - 5 августа; Национальная стратегия противодействия коррупции // Российская газета. -2010.-15 апреля.

    A.Ю. Мордовцев, Д.А. Ненашев, A.A. Нещадин, В.Г. Павлов, И.В. Петренко,

    B.В. Разуваев, A.B. Саламатин, JI.M. Селезнева, С.П. Сиротенко, В.В. Субочев, О.Э. Сухарева, И.Э. Тавадова, Г.Н. Татаринова, П.А. Толстых, О.В. Яценко и Др.

    Существенный вклад в изучение данной проблемы внесли зарубежные авторы: К. вон Бейме, Д. Берри, М. Гиббсон, К. Джакоб, А. Джордан, М. Дэвис, Л. Зиттер, Д. Зорак, Д. Коэн, И. Лейн, Г. Мёрфи, А. Ноунс, Д. Ричардсон, В. Ричан, К. Ронит, С. Роча, С. Томас, М. Хьюз, Р. Ван Шенделен, В. Шнейдер и др.

    По отдельным вопросам, связанным с исследованием разнообразных практик лоббирования, был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата политических наук (Е.В. Зверев, C.B. Зотов, Е.А. Куценко,

    A.B. Лихой, C.B. Муращенков, М.В. Пантелеева, A.B. Славянский,

    B.В. Стоякин, П.А. Толстых, A.A. Романова, C.B. Черногорцева и др.), кандидата социологических наук (С.А. Алексеев, А.Е. Волохов и др.), кандидата экономических наук (A.B. Савватеев, З.Л. Бештоева, A.C. Тонис, O.E. Качмашев и др.), кандидата юридических наук (Я.В. Коженко, А.Л. Кучеров, A.B. Ситникова, Т.З. Тенов, И.В. Чебыкин и др.), доктора юридических наук (А.П. Любимов).

    Следует признать, что большая часть из трудов указанных выше и иных авторов посвящены изучению какого-либо одного из видов лоббирования (например, осуществляемого в Государственной Думе Федерального Собрания, Конгрессе США и т. п.), анализу исторических предпосылок развития данного явления либо опыту его законодательного регулирования в отдельных зарубежных странах. Ни одна из этих работ не является комплексным общетеоретическим исследованием, выполненным в рамках современной юридической технологии. Именно данный подход определяет актуальность и новизну нашей диссертации.

    Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе участия людей, их групп, коллективов и организаций в управлении делами государства и общества через разнообразные типы лоббирования в юридической практике.

    Предмет диссертационного исследования составила технология лоббирования в правотворчестве, занимающего особое место в правовой системе общества.

    Цель исследования заключается в глубоком, всестороннем и комплексном- научном осмыслении юридической природы лоббистской деятельности, технологии ее осуществления в правотворческой практике.

    Необходимость достижения указанной цели предопределила постановку и решение следующих задач: исследовать сущность и признаки лоббирования в правовой сфере; показать его роль в юридической практике; сформулировать определения понятий «лоббистская деятельность», «технология лоббирования», «субъект лоббирования», «тактика лоббирования» и др.; установить место лоббирования в правовой системе общества; выделить основные типы, виды и подвиды лоббирования в юридической практике; изучить нормативно-правовую базу лоббирования в России и зарубежных странах; выявить особенности технологии лоббирования в правотворческой практике; раскрыть логическую структуру технологии лоббирования в правотворчестве; рассмотреть основные элементы технологии лоббирования в правотворческой практике; сформулировать выводы, рекомендации и предложения теоретического, практически-прикладного и дидактического характера; наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.

    Методологическая основа диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем универсальных, общенаучных и частнонаучных приемов, средств и способов познания лоббистской деятельности. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, лингвистическому, философскому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, деятельностному, структурному, функциональному, юридическому и другим подходам и направлениям научного поиска. Достоверность и аргументированность полученных результатов обеспечены широким использованием теоретических и эмпирических источников по юриспруденции, логике, философии и другим гуманитарным наукам.

    Теоретическую основу диссертационного исследования составили концепции, положения и выводы, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых. При подготовке и написании работы были использованы труды российских авторов по общей теории права и государства и иным юридическим наукам: H.H. Алексеева, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.В. Барановой, C.B. Бахвалова, H.A. Власенко, H.H. Вопленко, Р.Б. Головкина, M.JI. Давыдовой, А.П. Дудина, О.С. Иоффе, Н.И. Кареева, В.Н. Карташова, В.Ю. Картухина, Т.В. Кашаниной, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, А.Р. Лаврентьева, Д.Н. Лызлова, H.A. Матузова,

    A.B. Мелехина, А.Н. Миронова, Т.Н. Москальковой, A.B. Полякова,

    B.П. Реутова, В.М. Сырых, Ф.В. Тарановского, В.А. Толстика, Т.Я. Хабриевой, О.И. Цыбулевской, А.К. Черненко, В.В. Черникова, Б.Н. Чичерина, М.Д. Шаргородского и ряда других.

    Существенное влияние на подготовку работы оказали юридические, философские, социологические, экономические, политологические и иные исследования зарубежных авторов, на которых мы уже указывали в начале диссертации.

    Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, проекты федеральных законов, международные акты, законы и подзаконные правовые акты, регулирующие процессы лоббирования в правовых системах иностранных государств, другие материалы правотворческой технологии. В ходе исследования были широко использованы опубликованные и неопубликованные данные, касающиеся практики толкования и реализации нормативных правовых актов, затрагивающих лоббистскую деятельность в России и других странах, материалы периодических изданий, данные социологических исследований, официальных отчетов, докладов и т. д.

    Научная новизна работы заключается в том, что диссертантом использован принципиально новый подход к изучению лоббирования в правотворческой практике, а именно: впервые на общетеоретическом уровне проведено комплексное исследование данного явления в рамках современной юридической технологии. Глубоко и обстоятельно раскрыты такие ее элементы, как субъекты и объекты (предметы), техника, тактика и стратегия, формы и проблема ресурсообеспеченности лоббирования, виды контроля и надзора за законностью действий (бездействия) всех участников правотворчества, систематизирован и приведен в соответствие с указанными понятиями общетеоретический аппарат юридической науки.

    Диссертация основана на новейших разработках ученых. В ней использованы последние изменения в отечественном и зарубежном законодательстве, а также материалы лоббирования в различных типах, видах и подвидах правотворчества.

    Основные положения, выносимые на защиту:

    1. Под лоббированием в юридической практике необходимо понимать деятельность людей, их коллективов и организаций, нацеленную на принятие изменение, отмену и т. п.) юридических решений должностными лицами органов власти, удовлетворяющих их (лобби) собственные и/или чужие интересы и потребности.

    2. Технология лоббирования и соответствующая юридическая практика могут быть правомерными либо в отдельных своих элементах (частях и т. п.) противоправными. Поэтому требуется не только четкое правовое регулирование процесса лоббирования в любой сфере общества, но и жесткий надзор и контроль за законностью и справедливостью действий (бездействия) всех субъектов и участников данного процесса.

    3. Лоббирование - один из факторов, оказывающих серьезное влияние на все типы юридической практики. Велика его роль не только в правотворчестве, но и в реализации, интерпретации и систематизации права. В свою очередь, деятельность лобби является особой социально-исторической практикой и обладает такими важными ее чертами, как объективно-реальное, целенаправленное, предметное, социально-преобразующее и тому подобное изменение всех сфер жизнедеятельности, предполагает соответствующие формы коммуникации, сотрудничества, обмена информацией и т. д.

    Место и роль лоббирования в правовой системе любого общества во многом обусловлены культурными, экономическими, политическими, социальными и прочими уровнями развития страны, соответствующими политическими режимами, формами правления, государственного устройства и другими факторами.

    4. Все классификации лоббирования разделены в диссертации на две большие группы: в первую вошли те, которые связаны с субъектным составом технологии лоббирования, во вторую - с характеристикой ее объектов. В рамках первой группы рассмотрено лоббирование, осуществляемое физическими лицами, их группами, коллективами и организациями; профессиональными и непрофессиональными лоббистами; взятое на внутригосударственном и зарубежном, корпоративном и других уровнях. Ко второй группе отнесены лоббирование в правореализующей, правосистематизируюгцей, интерпретационной и правотворческой практиках; юридический лоббизм в сфере экономики, образования, культуры, науки, промышленности, сельского хозяйства; лоббирование в законодательных, исполнительных и судебных органах; лоббирование, направленное на принятие (изменение, отмену и т. п.) правотворческих решений (актов); и др.

    5. Сущность юридического регулирования отношения лоббирования, как показывает позитивный опыт зарубежных стран, в большинстве случаев заключается в установлении обязанностей субъектов, профессионально им занимающихся, проходить процедуры регистрации, перерегистрации и периодической отчетности о своей деятельности перед компетентными органами. В диссертации содержатся^ конкретные предложения по разработке и изданию законодательных актов о правовых основах лоббистской деятельности в государственных и муниципальных органах власти Российской Федерации.,

    6. Под технологией лоббирования в правотворческой практике следует понимать основанную на определенных прогнозах и планах систему внешне выраженных действий людей, их коллективов и организаций, в ходе которой они оптимально используют необходимые доводы и ресурсы (финансовые, материальные, трудовые и т. п.), процессуальные и иные формы, юридическую технику, тактику и стратегию, связанные с принятием (изменением, отменой и т. п.) компетентным органом правотворчества юридических решений (актов), направленных на удовлетворение своих и/или чужих интересов лоббирующих субъектов.

    7. Центральным элементом технологии лоббирования в правотворческой практике является ее субъект (лобби, лоббист). Все остальные ее элементы выстраиваются и изменяются в соответствии с его целями и интересами. Свою позицию он пытается донести до компетентного органа и тем самым облечь ее в определенные правотворческие действия и решения (акты).

    8. В диссертации выстроена многоуровневая система объектов технологии лоббирования. Так, во-первых, непосредственным ее объектом в правотворческой практике выступают общественные отношения, на которые субъекты-лоббисты пытаются воздействовать выгодным для них образом через те или иные правотворческие органы. Во-вторых, в качестве объектов можно рассматривать конкретные материальные и духовные блага, поскольку люди вступают в отношения друг с другом с целью удовлетворения своих потребностей, а каждая потребность предметна. В-третьих, соответствующие правотворческие решения и действия, ведущие к ним, также необходимо рассматривать как важные объекты лоббирования. В-четвертых, лоббистская деятельность невозможна и без такого ее объекта, как орган власти, принимающий (изменяющий, отменяющий и т. п.) правотворческое решение.

    9. Техника представляет собой самостоятельный, обособленный элемент технологии, объединяющий в себе совокупность всех используемых в ходе лоббистской деятельности средств. Они составляют инструментальную часть технологии лоббирования в правотворческой практике.

    10. Тактика - это умение правильно и грамотно управлять органами правотворчества со стороны субъектов лоббирования, наиболее целесообразно использовать в конкретной социально-правовой ситуации необходимые средства для вынесения (изменения, отмены и т. п.) нужных юридических решений (актов). Содержание тактики составляют соответствующие приемы, способы, методы и правила лоббирования в правотворческой практике.

    11. Основными элементами стратегии лоббирования являются планирование и прогнозирование. Так, предсказания будущего, предвидения (обыденные и научные, профессиональные и др.) затрагивают экономическую, политическую, социальную, правовую и прочие системы общества, в которых осуществляется лоббирование. Указанные выше факторы, без сомнения, влияют на качество и эффективность использования тех или иных средств, приемов, методов, правил, процессуальных форм, ресурсов и других элементов технологии лоббирования в правотворчестве. Причем связь здесь бинарная. На основе сложившихся прогнозов в определенной сфере жизнедеятельности субъект-лобби разрабатывает программы, планы и проекты мероприятий, связанные с выбором правотворческого органа, на который будет оказываться воздействие, используя при этом технику, тактику и необходимые ресурсы.

    12. Технология лоббирования в правотворчестве включает ее документальное и процессуальное оформление. Внешняя форма лоббистской деятельности в первую очередь находит свое отражение в следующих документах: законопроектах, выносимых на рассмотрение правотворческих органов; заключениях экспертов и специалистов, подтверждающих те или иные доводы в пользу принятия (отклонения) конкретных правотворческих решений; лицензиях, свидетельствах и иных документах, подтверждающих статус субъектов-лоббистов; различного рода письмах, обращениях, ходатайствах и пр. Внутренняя (и главным образом процессуальная) форма обеспечивает организацию стабильного и полноценного взаимодействия всех технологических элементов данной деятельности. Нарушение отдельных элементов внутренней формы ведет, как правило, к юридической ничтожности любого акта-документа и безрезультатности лоббистской деятельности в целом.

    13. Оценка эффективности проекта лоббирования в основе своей должна осуществляться путем сравнения закрепленных в нем целей и полученных результатов, которые были достигнуты в ходе принятия либо непринятия правотворческим органом нужного юридического решения (акта). Эта оценка тесно связана с такими важными элементами технологии, как качество процесса лоббирования, его ресурсообеспеченность, поскольку последняя призвана отражать не только соответствие целей и результатов, но и объем затрат на лоббирование в правотворческой практике.

    14. Качество лоббирования зависит от компетентности его субъектов, грамотности их действий и операций, используемых ими средств (техники), способов, методов и правил (тактики), реальности целей и задач, планирования и прогнозирования (стратегии), соблюдения процессуальных форм и документального оформления решений, своевременности и надежности контроля и надзора.

    15. Ресурсообеспеченность лоббирования включает научные, организационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические, технические и другие расходы. Их необходимо рассматривать и оценивать в связи с той выгодой (экономической, политической, финансовой, трудовой, временной и т. п.), которую получают конкретные субъекты-лоббисты в результате принятия (отмены, изменения и т. д.) правотворческим органом конкретного нормативного правового решения (акта).

    16. Контроль и надзор за соблюдением законности в технологии лоббирования осуществляется разнообразными органами, которые должны установить целесообразность и правомерность совершаемых субъектами правотворчества и лоббистами конкретных действий (бездействия), использование соответствующих средств, приемов, методов, ресурсов и т. д. Основными формами контроля при этом являются: изучение отчетов и сообщений органов власти; согласование проектов нормативных правовых актов; проведение их антикоррупционных и иных экспертиз; приостановление действия или отмены принятых нормативных правовых актов, внесенных в них изменений и дополнений; осуществление ревизии финансово-хозяйственной деятельности соответствующих лиц и органов; анализ поступающих жалоб; и др.

    Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в его актуальности, новизне, научном обосновании и аргументации сделанных выводов и предложений. Основные положения работы дают цельное представление о понятии и признаках технологии лоббирования, осуществляемой в правотворческой практике. Выводы диссертационного исследования существенно дополняют теоретические положения о механизмах участия людей, их социальных слоев, коллективов в управлении государством и обществом посредством лоббирования своих и чужих интересов. Материалы работы будут полезны ученым-юристам, поскольку ориентируют их на исследование малоизученных проблем юриспруденции с использованием новых подходов и методов.

    Практическая значимость работы состоит в возможности использования отдельных ее выводов и рекомендаций в процессе создания нормативно-правовой базы технологии лоббирования в правотворческой и иных разновидностях юридической практики в России и зарубежных странах, разработки антикоррупционного законодательства и эффективного мониторинга принимаемых правовых актов. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы в преподавательской и научной деятельности, при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий, подготовке студентами докладов, курсовых и дипломных работ.

    Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова, кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России; нашли свое отражение в докладах на ежегодных научных конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых юридического факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова (2008 - 2011 годы), 62-ой Региональной научно-технической конференции студентов, аспирантов и магистрантов высших учебных заведений с международным участием «Молодежь. Наука. Инновации - 2009» (Ярославль, 2009 год), Всероссийской научно-практической конференции «Правовые вопросы современности: теория и практика» (Курган, 2009 год), Международном научно-методическом семинаре «Юридическая техника в системе вузовской подготовки правоведов: научно-методическое обеспечение и дидактические пути его совершенствования» (Н. Новгород, 2009 год), Международной научной конференции «Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики» (Москва, 2009 год), Международной конференции «Преемственность в праве: доктрина, российская и зарубежная практика, техника» (Н. Новгород, 2011 год); в четырнадцати научных работах автора, включая параграф в монографии и четыре статьи, опубликованные в журналах, входящих в перечень ведущих периодических изданий ВАК Министерства образования и науки РФ.

    Структура работы обусловлена поставленными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

    Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Котомин, Дмитрий Сергеевич

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    В результате проведенного диссертационного исследования можно сформулировать следующие выводы и предложения.

    Лоббистская деятельность представляет собой один из важнейших способов участия населения в управлении государством. В условиях неэффективного правового регулирования, низкого уровня правовой культуры, экономического и духовного кризиса она может принимать самые непредсказуемые формы и оказывать существенное негативное влияние на все элементы правовой системы общества. Нормализация всех сфер социальной жизни, утверждение демократических ценностей, развитие гражданского общества способны реализовать огромный позитивный потенциал лоббизма.

    На основании изучения научных и нормативных определений, разработанных отечественными и зарубежными авторами, законодателями разных стран, нами были выделены основные признаки, отражающие сущность лоббирования: 1) оно является деятельностью, то есть представляет собой активное и осознанное взаимодействие субъекта с объектом. В рамках этого взаимодействия субъект удовлетворяет либо пытается удовлетворить собственные потребности, что позволяет отметить целенаправленность подобной активности; 2) лоббистская деятельность характеризуется определенным субъектным составом. К ее субъектам необходимо относить физических, юридических лиц и иные образования и объединения; 3) лоббирование обладает собственным инструментальным аппаратом (набором средств, способов, приемов и методов); 4) воздействие оказывается на государственные и (или) муниципальные органы власти; 5) целью лоббирования является принятие органами власти решений, в которых субъекты (участники) заинтересованы прямо или опосредованно.

    На основании выделенных признаков разработана следующая дефиниция: лоббистская деятельность (лоббизм) - деятельность людей, их коллективов и организаций, нацеленнаю на принятие (изменение, отмену и т. п.) юридических решений должностными лицами органов власти, удовлетворяющих их (лобби) собственные и/или чужие интересы и потребности.

    Проведение классификации позволило систематизировать все разнообразие видов лоббизма. Было выделено две важнейших группы классификаций: касающиеся субъектного состава (среди которых рассмотрена « лоббистская деятельность физических лиц (их групп) и юридических лещ (их групп), профессиональных и непрофессиональных субъектов, иностранных и внутригосударственных лоббистов и др.); отражающие его объектные характеристики (в их числе были проанализированы лоббизм в правотворческой, правосистематизирующей, провореализутощей, правоинтерпретационной практиках, лоббизм в сфере экономики, политики, образования, культуры и др.).

    Изучение места и роли лоббирования в правовой системе общества привели нас к следующим выводам. Взаимодействие системы права с лоббизмом выражается в стремлении последнего оказать воздействие на ее содержание, в то же время сама эта деятельность, средства и способы ее осуществления регулируются действующим законодательством. Являясь фактором, оказывающим серьезное влияние на все типы юридической практики, лоббизм и сам представляет собой не что иное, как один из видов такого духовно-материальным производства. Серьезнейшим образом на реализацию лоббистской деятельности, способы, средства и приемы, с помощью которых она осуществляется, преследуемые ей цели и мотивы, влияет правосознание. В то же время ее осуществление серьезно воздействует на правосознание, делая правовые явления и процессы более близкими к пониманию.

    Изучение опыта иностранных государств, посчитавших необходимым ввести в свою правовую систему механизмы законодательного регулирования лоббизма, позволяет выделить два следующих принципиальных подхода к такому регулированию. Первый подход используется в Великобритании и ФРГ, характеризуется он отсутствием обязательной регистрации лиц, оказывающих воздействие на органы власти в процессе принятия ими правотворческих решений. Такая позиция в первую очередь направлена на то, чтобы показать юридическое равенство всех граждан в вопросе их участия в управлении государством. Лоббизм регулируется в этих странах преимущественно в рамках антикоррупционной политики и проявляется это в требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Любой факт оказания влияния в ходе принятия ими правотворческих решений необходимо делать открытым для общества, всякая имеющаяся заинтересованность, которая может поставить под сомнение объективность их действий также должна публично объявляться.

    Второй подход заключается в создании специального законодательства, направленного на регистрацию лиц, осуществляющих лоббистскую деятельность, предъявление к ним определенных требований, в т. ч. введение обязанности периодического направления отчетов. Реализуемый во взаимодействии с активной антикоррупционной борьбой, такой подход более эффективен, чем первый, поскольку позволяет комплексно обеспечивать соответствие общественным целям принятых правотворческих решений. Такой позиции придерживаются законодатели Канады, США, Венгрии, Польши и некоторых других стран.

    Применение существующих научных представлений о юридической технологии, анализ различных теоретических и эмпирических источников позволил нам сформулировать следующую дефиницию технологии лоббирования: это основанная на определенных прогнозах и планах система внешне выраженных действий людей, их коллективов и организаций, в ходе которой они оптимально используют необходимые доводы и ресурсы (финансовые, материальные, трудовые и т. п.), процессуальные и иные формы, юридическую технику, тактику и стратегию, связанные с принятием (изменением, отменой и т. п.) компетентным органом правотворчества юридических решений (актов), направленных на удовлетворение своих и/или чужих интересов лоббирующих субъектов.

    К элементам технологии лоббирования нами были отнесены следующие: а) субъекты и участники лоббирования; б) объекты (предметы) лоббирования; в) общесоциальные, технические и специально-юридические средства лоббирования (техника); г) система приемов, способов, методов, методик и правил оптимального использования средств лоббирования (тактику); д) долгосрочные планы и прогнозы, составляющие стратегический элемент; е) система мыслительных и актуализированных вовне действий и операций, направленных на достижение нужных результатов; ж) процессуальная форма, включающая стадии, производства и режимы; з) показатели, характеризующие качество и эффективность лоббирования; и) ресурсообеспеченность лоббирования, т. е. временные, финансовые и иные затраты на эту деятельность; к) виды, формы, средства и методы контроля и надзора за законностью процесса лоббирования.

    Основные из этих элементов были проанализированы отдельно. В частности, большое внимание в работе уделено субъектам и участникам лоббистской деятельности, проведена их классификация, рассмотрены проблемы взаимодействия, введены критерии разграничения.

    Особое внимание посвящено объектам лоббирования. Изучение существующих теоретических наработок привело нас к выводу, что объекты лоббирования необходимо рассматривать многоступенчато. Причем первичным, непосредственным объектом выступают общественные отношения, которые субъекты пытаются опосредованно урегулировать определенным выгодным для них образом.

    Совокупность средств лоббирования составляет его технику. На наш взгляд, необходимо выделять три разновидности средств, составляющих эту технику: общесоциальные, специально-юридические и технические средства.

    Качественная характеристика процесса лоббирования должна отражать существенные признаки, свойства, особенности, отличающие данное явление от других и придающие ему ценность (при законном лоббировании) либо антиценность, когда лоббизм приносит вред людям их коллективам, организациям и т. д. Вопрос о качестве осуществления лоббистской деятельности должен рассматриваться применительно ко всем элементам ее технологии и технологии лоббирования в целом.

    Лоббирование целесообразно осуществлять в том случае, если существует уверенность (или хотя бы определенная доля вероятности) в достижении стоящей перед субъектами цели. Для этого необходимо рассчитывать эффективность реализуемого лоббистского проекта.

    Под ресурсообеспеченностью лоббирования необходимо понимать затраты на лоббистскую деятельность. Среди основных можно, выделить научные, организационные, временные, материальные, финансовые, трудовые, юридические затраты.

    Вопрос контроля и надзора за законностью процесса лоббирования имеет особую актуальность в свете неоднозначного понимания самого явления лоббирования в современном обществе. Гарантии законности этого процесса являются основополагающими для изменения отношения общества к явлению лоббизма.

    Дальнейшее исследование лоббистской деятельности целесообразно осуществлять в рамках наметившейся тенденции к ее рассмотрению как ценного и перспективного института демократии. В основе научных работ по-прежнему должны лежать задачи разработки и введения в юридическую практику механизмов правового регулирования лоббизма. Следует продолжить в научных работах и законодательстве строго разделять правомерный и неправомерный виды лоббирования, стремиться предоставить возможности для раскрытия позитивного и полезного потенциала первого и максимально ограничить проявления второго, как одного из проявлений антикультуры.

    Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

    Похожие статьи
     
    Категории
    Видеоматериалы
    Популярное
    Новое