САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА
Юридический факультет
КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
по дисциплине «Административное право»
на тему: «Акты государственного управления: понятие, виды»
Выполнила Собянина Е.В.
Проверил: к.ю.н., Тарасов А.В.
Санкт-Петербург 2014
ВВЕДЕНИЕ
1. Определение и классификация правовых актов управления
1.1 Нормативные правовые акты управления
2 Индивидуальные правовые акты управления
3 Смешанные акты управления
2. Требования, предъявляемые к правовым актам управления. Действие правовых актов управления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
По общепринятому в административно-правовой литературе мнению, акты государственного управления являются основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти. При помощи актов государственного управления органы исполнительной власти в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения, организуют хозяйственную, государственную, культурную и общественно-политическую жизнь, охраняют общественный порядок и государственную безопасность, защищают законные права и свободы граждан, общественных и государственных организаций. В отличие от других форм государственного управления правовые акты управления имеют ярко выраженное юридическое значение.
Издание правовых актов - это специфическая и основная форма для деятельности субъектов исполнительной власти. Такая их роль определяется тем, что с их помощью реализуются непосредственно задачи, функции и полномочия этих субъектов, т.е. их компетенция.
Прежде всего они представляют собой юридический вариант управленческих решений. Это означает, что, принимая такой акт, соответствующий исполнительный орган (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в сфере государственного управления и относящийся к его компетенции.
Под правовым актом управления понимается основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно- правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Актуальность темы: Особенностью правовых актов управления является то, что их действие не ограничивается собственно сферой государственной управления. В ряде случаев ими регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (например, финансовых, земельных, экологических). Они служат юридическим фактом для возникновения трудовых, налоговых, предпринимательских, частично и гражданских правоотношений.
Правовые акты управления решают многие вопросы, связанные с детализацией и конкретизацией законодательных актов.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящего исследования является комплексное исследование понятия и видов актов государственного управления.
Эта цель предопределила постановку следующих задач:
определить понятие правовых актов управления;
проанализировать классификацию правовых актов управления;
изучить основные виды актов управления;
исследовать требования, предъявляемые к правовому акту управления.
Объектом исследования совокупность общественных отношений, связанные с таким правовым явлением, как «правовой акт управления».
Предметом исследования являются нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с таким правовым явлением, как «правовой акт управления».
1.ОПРЕДЕЛЕНИЕ И КЛАССИФИКАЦИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
Правовой акт управления - вид юридического акта, основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление органов государственного управления и их должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление либо возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.
Основные черты правового акта управления:
) является разновидностью юридического акта;
) представляет собой юридический вариант управленческого решения;
) носит подзаконный характер, основывается на Конституции и законах РФ, законах субъектов РФ;
) исходит от компетентного субъекта государственного управления;
) является результатом одностороннего юридического волеизъявления;
) определяет правила поведения в сфере государственного управления или индивидуально определяет поведение адресата;
) применяется в определенном процессуальном порядке;
) издается, как правило, в форме документа;
) имеет определенную структуру;
) обеспечивается системой правовых средств;
) несоблюдение, неисполнение правового акта влечет наступление негативных юридических последствий.
Правовой акт управления вступает в силу:
) с момента принятия;
) по истечении семи дней после дня первого опубликования;
) со дня подписания;
) со дня получения адресатом (содержащие сведения, составляющие государственную тайну или имеющие конфиденциальный характер);
) с наступлением срока, указанного в акте.
Правовой акт управления может утрачивать силу:
) в случае отмены в установленном порядке;
) в случае признания недействительным;
) вследствие наступления события, которое влечет за собой прекращение действия правового акта;
) в случае окончания срока, на который был принят акт;
) вследствие волеизъявления заинтересованных сторон в случаях, когда акт обусловлен осуществлением данным лицом субъективных прав.
В административной науке правовые акты управления классифицируются в зависимости от того или иного критерия. Так, в зависимости от юридического содержания выделяют нормативные, индивидуальные и смешанные правовые акты управления.
1.1Нормативные правовые акты управления
Нормативными признаются правовые акты управления, которые:
·выступают как источники административного права;
·предусматривают нормы права и конкретизируют нормы права правовых актов высшей юридической силы;
·рассчитаны на многократное использование, поскольку предусматривают правила поведения при наступлении определенных обстоятельств;
·распространяются на неограниченный круг лиц;
·выступают правовыми основами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений;
·предусматривают права и обязанности субъектов в сфере государственного управления;
·устанавливают ограничения и запреты для физических и юридических лиц, как субъектов административных правоотношений и др.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто, так или иначе, совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:
а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе; б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.; в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;
г) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, государственных комитетах и федеральных службах Российской Федерации;
д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);
е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;
ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;
з) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.
Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.
Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В настоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управлению в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполнительной власти.
Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически-обязательными и за пределами данной отраслевой системы.
1.2 Индивидуальные правовые акты управления
В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты (правоприменительные) являются:
·персонифицированными, то есть направленными определенному адресату;
·рассчитанными на одноразовое применение;
·выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.
Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного взыскания. Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например, финансового, земельного, трудового и т.п.). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам.
1.3Смешанные акты управления
В административной науке принято считать, что смешанными актами управления (общего характера) являются акты, содержащие как нормативные предписания, так и индивидуальные, адресованные конкретным объектам управления. Иногда в одном административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или об образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. От нормативных их отличает неограниченный (неперсонифицированный) круг лиц, на которых акт распространяется, а от индивидуальных - разовость действия, применения. Например, правительственное постановление о переносе выходного дня с одной даты на другую - акт, адресованный всем или почти всем работникам, но однодневного, разового действия.
По форме выражения правовые акты управления могут быть словесными (письменные и устные; нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме) и конклюдентными.
Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности.
В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления. По территории действия акты делятся на: действующие на всей территории Российской Федерации, действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные), действующие на территории субъектов РФ, действующие на территории муниципального образования, действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).
В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.
По органу, издавшему акт, выделяют акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, акты руководителей предприятий, учреждений.
По характеру компетенции - общей компетенции, межотраслевой компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции.
По наименованиям правовые акты бывают указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, инструкциями, решениями, правилами, положениями и др. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).
Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам - распоряжениями.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве последнее на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.
Руководители федеральных органов исполнительной власти издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения и дают указания. Единообразного решения этого вопроса нет. На практике некоторые исполнительные органы (например, налоговые) часто свои властные волеизъявления облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, что свидетельствует о недобросовестном отношении с их стороны к установленным вариантам правовых актов управления.
Как правило, ведомственные акты имеют обязательную силу для всех подразделений соответствующей системы. Иногда такого рода правовые акты обязательны для физических и юридических лиц независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.
Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации. Главы администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.
Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации, всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов федерации.
2. ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К ПРАВОВЫМ АКТАМ УПРАВЛЕНИЯ. ДЕЙСТВИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
Правовые акты управления должны отвечать требованиям целесообразности и законности.
Целесообразность правового акта управления - это так называемая полезность правового акта с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуации.
Для достижения целесообразности учитываются следующие факторы:
) состояние системы управления;
) ранее принятые акты;
) возможные варианты решения проблемы;
) интересы участников управленческих отношений;
) права и свободы человека;
Законность правового акта управления - требование к правовым актам управления соответствовать Конституции и действующему законодательству.
Чтобы отвечать данному требованию, акт:
) должен быть принят компетентным субъектом государственного управления;
) соответствовать закону по существу;
) соответствовать цели закона;
) приниматься в установленном процессуальном порядке;
) не противоречить правовым актам большей юридической силы;
) иметь соответствующую форму (акт-документ);
) в отдельных случаях, в зависимости от назначения и содержания акта, устанавливаются дополнительные требования.
Существуют определенные технические требования, которые предъявляются к правовому акту управления:
) лексические требования;
) грамматические требования;
) акт должен быть своевременно доведен до адресатов;
) иметь установленные реквизиты (наименование, подписи, печати и т. д.);
) своевременно сдаваться на хранение.
При несоблюдении одного из вышеперечисленных требований, предъявляемых к правовым актам управления, наступает их ничтожность или оспоримость.
Ничтожный правовой акт - правовой акт, который вследствие допущенных нарушений предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению.
Правовые акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т. д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т. п.
Оспоримый правовой акт - правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором. Существуют два способа оспаривания правовых актов: опротестование (принесение протеста прокурором);
обжалование (обращение с жалобой в суд или в вышестоящий орган, к должностному лицу, по отношению к субъекту, вынесшему акт).
Приостановление действия (исполнения) правовых актов управления:
не влечет автоматическую утрату юридической силы правового акта;
не действует (не исполняется) на протяжении решения вопроса о его законности;
в зависимости от принятого решения утрачивает юридическую силу, продолжает действовать полностью либо в части.
Президент РФ вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан.
Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик.
Органы законодательной власти субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству.
Принесение протеста прокурором на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до рассмотрения протеста.
Подача жалобы на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает исполнение некоторых взысканий до ее рассмотрения.
правовой акт нормативный юридический
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С помощью правовых актов управления проявляется властная воля органов исполнительной власти. Они юридически закрепляют действия органов управления. Юридическим основанием издания акта управления является компетенция органа управления, определенная в установленном порядке. Объем и содержание компетенции органа управления определяют содержание и юридическую силу принимаемых ими правовых актов управления. Важное значение имеет четкое определение компетенции органа исполнительной власти и должностного лица, его представляющего, по изданию правовых актов управления. Пока эта проблема решена с достаточной полнотой только применительно к Правительству Российской Федерации. Особенно сложно решение такого вопроса применительно к тем уровням исполнительной власти, где наряду с индивидуальными полномочиями главы администрации реализуются также полномочия коллегиальных исполнительных органов. В этой связи важно отметить то, что все акты управления, независимо от того, каким органом принят тот или иной акт, издаются только на основании и во исполнение закона и тем самым являются подзаконными. В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам. Таким образом, можно сделать вывод, что правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее, юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нормативные правовые акты:
.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) / [Электронный источник. Консультант плюс].;
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях / [Электронный источник. Консультант плюс].;
.Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) / [Электронный источник. Консультант плюс];
.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / [Электронный источник. Консультант плюс];
Монографии, книги, периодические издания:
.Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации [Текст]. - М.: ИКД, 2003. - 608 с.;
.Макарейко Н.В. Административное право: Конспект лекций 5-е изд., перераб. и доп [Текст]. - М.: Высшее образование, 2009. - 189 с.;
.Попов Л.Л., Шигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник 2-е изд., перераб. и доп. [Текст] - М.: Проспект, 2010. - 752 с.;
3. Источники на электронных носителях удаленного доступа:
8. Электронный правовой источник [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
Репетиторство
Нужна помощь по изучению какой-либы темы?
Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку
с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.
Существует множество различных видов актов управления, поэтому возникает необходимость выделить критерии их классификации.
1. По юридическим свойствам:
нормативные, которые содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного адресата;
индивидуальные акты. Они не содержат в себе норм права. Разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления на основе других нормативных актов (постановления Правительства РФ о назначении конкретных лиц на должности заместителей министра, приказ руководителя о поощрении сотрудников). Это наиболее распространенный вид актов государственного управления;
акты смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального значения (обзор - указание);
2. По сроку действия акты:
с неопределенным сроком действия (бессрочные);
срочные, т.е. в акте указан срок действия, по истечении которого акт утрачивает силу;
временные действуют, как правило, в течение определенного непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные (например, приказ МВД России от 3.02.2005 г. №67 «О временном порядке обеспечения сотрудников ОВД РФ и военнослужащих внутренних войск РФ проездными документами на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения).
Иногда по действию актов во времени выделяет акты однократного и длящегося действия.
3. По территории действия:
действующие в масштабе РФ;
действующие в масштабе субъекта федерации;
действующие в масштабе административно-территориальной единицы (район, город, проселок, село).
4. По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты:
общие издаются органами общей компетенции (правительством, администрацией) и обладают большей юридической силой, чем
специальные акты: межотраслевые или отраслевые.
5. По органам, издающим акты (по наименованию):
постановления и распоряжения правительств, администраций;
приказы, распоряжения, указания, инструкции министерств и других органов исполнительной власти;
Органы исполнительной власти республик в составе России (президенты, правительства, министерства и др.) издают акты, сходные по наименованию с правовыми актами управления федеральных органов исполнительной власти.
Отличие постановлений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке их издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.
Приказы, распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти.
Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа, обращенное к подчиненным органам, учреждениям и работникам. Приказы министра могут быть индивидуальными и нормативными актами. А вот инструкция всегда есть акт нормативный, индивидуальных инструкций не существует. Однако, инструкция содержит нормы производного характера, этот акт не устанавливает новых норм права, а лишь определяет порядок проведения в жизнь, порядок применения и наилучшую организацию исполнителей закона. Инструкция представляет собой такой нормативный акт, который конкретизирует применение закона, детально определяя порядок деятельности лиц, призванных провести закон или постановление правительства в жизнь.
Существуют также нормативные акты государственного управления, которые определяют структуру, порядок деятельности того или иного органа, определяют в общих чертах права и обязанности должностных лиц этого органа, то есть определяют компетенцию данного государственного органа, создают определенный правовой статус. Эти акты носят название положений.
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям. Основной критерий их классификации - юридические свойства актов.В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения, путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата. Например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или ин совершает определенные действия в названных областях.
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти, Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:
конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, Положение о паспортной системе, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п. проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;
определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах комитетах и федеральных службах Российской федерации;
обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий об образовании и т.п.);
устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаю специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;
формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;
осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.
Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения, конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают. Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного взыскания.
Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.
В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые дозволения, предписания и запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они применяются к конкретным лицам. Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).
Иногда в одном административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы "переплетаются" с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или об образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. Такого рода акты называются смешанными. Помимо нормативных и индивидуальных иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня - типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов - вообще не имеет юридического значения.
Интерес представляет классификация административно-правовых актов по их наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах, (например, в положениях о министерствах).
Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, вые командование Вооруженных Сил. Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам - распоряжениями.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Законе Правительстве последнее на основании и во исполнение Конституции федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.
Руководители федеральных министерств и других центральных органы федеральной исполнительной власти издают приказы и постановления, а также инструкции. Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе России федерации. Главы администрации краев, областей, городов федерального значения автономных областей и округов издают постановления и распоряжения. Главы администрации в системе местного самоуправления издают постановления и распоряжения.
Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это - совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.
Например, Правительство Российской Федерации совместно с правительствами республик, входящих в состав российского государства определяет степень и порядок участия в выполнении федеральных программ заинтересованных сторон. По совместным предметам ведения и полномочиям, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской федерации, открывается широкая возможность для принятия многих совместных решений органами исполнительной власти Федерации и таких же органов субъектов федерации.
По своим юридическим свойствам виды правовых актов управления уже были обозначены. Это нормативные и индивидуальные акты. Такое их подразделение является основным.
Нормативными считаются акты, содержащие административно-правовые нормы, с помощью которых регулятивная функция административного права получает непосредственное выражение. Такие акты регулируют однотипные управленческие отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления. Их действие рассчитано на длительное применение и исполнение всеми или большими группами участников регулируемых общественных отношений. Правила, устанавливаемые такого рода правовыми актами управления, действуют во многих конкретных областях жизни. Например, правила дорожного движения, санитарно-эпидемиологические правила, правила в области стандартизации, ведения лесного и охотничьего хозяйства и др.
Нормативные акты являются, соответственно, правоустановительными. Практически ими обеспечиваются государственная дисциплина в сфере государственного управления, административно-правовой механизм реализации правового статуса граждан и общественных объединений; устанавливаются необходимые ограничения и запреты, определяется статус органов исполнительной власти (должностных лиц); регулируются взаимоотношения различных звеньев системы органов исполнительной власти и т.д.
Нормативными правовыми актами, по существу, решаются наиболее важные текущие и перспективные проблемы государственно-управленческой деятельности.
Полномочия органов исполнительной власти (должностных лиц) по изданию нормативных актов определяются их компетенцией. В настоящее время значительные масштабы приобрело нормотворчество на уровне субъектов Федерации.
Нормативные акты издаются как органами общей компетенции (например, правительствами, администрацией областей и т.п.), так и отраслевыми и межотраслевыми исполнительными органами. При этом во многих случаях федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам предоставлены полномочия по изданию нормативных актов, обязательных для органов, предприятий и учреждений, действующих в иных сферах деятельности. Так, Министерство труда и социального развития РФ вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, иными органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомственной подчиненности.
Среди нормативных правовых актов можно выделить устанавливающие общеобязательные правила, охраняемые мерами административной ответственности. Такие правила предусматриваются КоАП. В качестве примера можно назвать утвержденные Правительством РФ 17 июля 1995 г. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Индивидуальные правовые акты управления – акты правоприменения.
Одновременно они являются распорядительными актами, выражающими конкретные и прямые юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. С их помощью решаются индивидуальные административные дела (например, регистрационные, лицензионные, кадровые и др.). Они всегда персонифицированы, т.е. имеют точно определенный адресат. Приказ о назначении на ту или иную должность государственной службы непременно касается конкретного лица.
Индивидуальные акты являются юридическими фактами, вызывающими возникновение административно-правовых отношений. Они являются важнейшим юридическим средством оперативного решения текущих вопросов, возникающих в практике государственно-управленческой деятельности.
Соотношение индивидуальных актов с нормативными заключается в следующем: нормативные акты служат правовой основой для издания индивидуальных актов; индивидуальные акты являются актами применения нормативных актов.
Правовые акты управления можно классифицировать и по другим основаниям. Например, по масштабу действия различают общефедеральные, республиканские, краевые, областные и т.д. В зависимости от того, какими правовыми средствами защищаются содержащиеся в них предписания, выделяются акты, нарушение которых влечет за собой дисциплинарную ответственность, и акты с административной санкцией. В первом случае имеются в виду акты, в которых реализуется дисциплинарная власть соответствующего руководителя, а во втором – административное принуждение в отношении неподчиненных лиц.
Определенное значение имеет вопрос об установленных наименованиях правовых актов управления. В настоящее время действуют следующие правила, установленные Правительством РФ относительно издания правовых актов:
а) постановления и распоряжения Правительства;
б) постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции (положения) федеральных органов исполнительной власти;
в) постановления и распоряжения правительств республик;
г) постановления и распоряжения глав администраций других субъектов РФ.
При этом нормативными считаются постановления, приказы, инструкции, правила, положения. Не допускается издание нормативных актов в виде писем и телеграмм.
Правовой акт управления (административный акт) – одностороннее, основанное на законе юридически властное требование органа власти или его должностного лица, направленное на установление или изменение норм , на возникновение или прекращение в целях реализации функций и задач .
Основные черты правовых актов управления
Требования, применяемые к акту управления
- Целесообразность административного акта;
- Законность (наличие компетенции на принятие соответствующего акта, соответствие законодательству в общем, соблюдение процессуальных правил издания);
- Организационные требования (соблюдение грамматических норм, структура документа)
и др.
Виды правовых актов управления
По юридическим свойствам актов управления:
- Нормативные – акты правления, которые устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не обращенные к конкретным лицам. Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня (постановления правительства).
- Индивидуальные – юридические акты, направленные на возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений, носящие правоприменительный характер, издающиеся в отношении определенных указанных в акте лиц. Такие акты решают конкретные административные дела (приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания)
- Смешанные акты управления – акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения одновременно
По органу, издавшему акты:
- Указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства
- Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.)
- Акты органов исполнительной власти субъектов
По юридической силе:
- Акты президента
- Акты правительства
- Ведомственные акты
По территории действия:
- Федеральные акты
- Акты субъектов федерации
По порядку принятия:
- Акты принятые коллегиальным органом
- Акты принятые единолично
По характеру компетенции:
- Общей компетенции
- Межотраслевой компетенции
- Отраслевой компетенции
Процедуры подготовки, издания, реализации и вступления в силу правовых актов управления
Создание правового акта управления осуществляется с помощью следующих стадий:
- Подготовка проекта правового акта управления – на этой стадии определяется срок подготовки проекта и ведется разработка самого акта одним из органов исполнительной власти
- Издание правового акта управления – издание правового акта управление различается в коллегиальных и единоличных органах. В коллегиальных органах моментом издания акта является принятие членами данного коллегиального органа решения об издании большинством голосов. В единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) его руководителем.
- Официальное опубликование правового акта управления – опубликование акта в официальных источниках
- Вступление в силу – правовой акт может вступить в силу со дня опубликования, по истечении определенного времени со дня опубликования либо с даты, указанной в данном акте.
Правовой механизм оспаривания актов управления
Основанием для оспаривания актов управления является несоответствие акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и нарушение этим актом прав и свобод гражданина, прав и законных интересов организаций или неопределенного круга лиц.
Основными формами оспаривания актов управления являются:
- Опротестование – причем опротестование может осуществлять только прокурор
- – обжалование гражданами (участниками производства по делам об административном правонарушении) правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы
