Содержание понятия "информационная открытость" определяется в научной литературе как организационно-правовой режим деятельности любого участника социального взаимодействия, обеспечивающий любым участникам этого взаимодействия возможность получать необходимый и достаточный объем информации (сведений) о своей структуре, целях, задачах, финансовых и иных существенных условиях деятельности.

При этом открытость власти – это:

· минимизация рисков, связанных с подготовкой управленческих решений большого социального масштаба, возможность достаточно точно спрогнозировать вероятные последствия их принятия;

· предоставление гражданам возможности успешно подготовиться к ожидаемым подвижкам в экономической и социальной ситуации;

· предотвращение или как минимум снижение угрозы отчуждения;

· не чрезвычайная и не конфронтационная, а инициативная мобилизация общественных сил на решение проблем самого общества;

· прибавление социального, политического, экономического, психологического потенциала федерализма;

· синхронизация процессов, протекающих в центре и на местах;

· оповещение региональных и местных властей об оптимальном курсе федеральной власти.

Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов государственной власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 "О федеральной целевой программе "Электронная Россия" (2002–2010 годы)", соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов. Одной из задач, поставленных перед федеральной целевой программой "Электронная Россия", было обеспечение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции "Электронного государства", предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно – телекоммуникационных сетях, и прежде всего – в сети Интернет.

Начало процесса открытости было зафиксировано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" (с 24 ноября 2009 г. оно отменено и действует одноименное – № 9536). Суть его состояла в нормативном закреплении относительно новой обязанности федеральных органов исполнительной власти: обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов в соответствии со специальным перечнем, утвержденным этим же Постановлением (53 разновидности такого рода информации, которые нормативно переводились в режим электронной открытости), и размещения их в информационных системах общего пользования, т.е. в сети Интернет. Но, к концу первого года действия данного Постановления из примерно 60-ти имевшихся тогда органов исполнительной власти полностью соответствовали его требованиям сайты всего шести органов: МНС, Минобороны, Минобразования, Минприроды, ФКЦБ и Госатомнадзора.

В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации – Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения. Таким образом, данным законом был установлен принцип открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Однако практика реализации данных норм выявила огромное количество пробелов и правовых коллизий, которые не позволили получать необходимую информацию для выработки эффективных решений, в том числе для защиты своих прав физическими и юридическими лицами. Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ "Стратегия развития информационного общества" от 7 февраля 2008 г. № Пр-2129, в которой были поставлены следующие основные задачи:

· формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

· повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;

· совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;

· развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий;

· повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

· развитие науки, технологий и техники, подготовка квалификационных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

· сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

· противодействие использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России;

· расширение сферы информационной открытости деятельности органов государственной власти.

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Основными целями закона являются:

· обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

· активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности, закрепляет основные принципы и формы обеспечения доступа к информации, перечень размещаемой информации и основные требования при обеспечении доступа к информации, ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет";

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Президентом поставлены задачи:

· комплексного повышения качества официальных интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг;

• повышения прозрачности деятельности государственных органов и органов и местного самоуправления;
• обеспечения доступа к общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

В связи с этим в рамках совершенствования государственного управления ведется работа по следующим направлениям:

• мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;
• размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р "О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет" в форме открытых данных" утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных.

Открытые данные – информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения.

Размещение открытых государственных данных способствует повышению прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что соответствует требованиям общества, движению к реализации в России концепций "открытого правительства" и "электронной демократии". Предоставление сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлениях в форме открытых данных позволит использовать их при создании различных информационных систем не только государственного уровня, но и общественных, а также информационных систем и интернет-сервисов, разрабатываемых бизнес-сообществом.

Идеология открытых данных поддерживается крупнейшими государствами мира и международными организациями (Open Government Partnership, International Budget Partnership, W3C, Всемирный банк, ОЭСР, Open Knowledge Foundation и т.д.).

Основной целью размещения открытых данных является создание условий для получения максимального международного, политического, социального и экономического эффекта от их использования гражданами России, бизнес-сообществом и другими представителями российского общества.

По данным Минэкономразвития России на конец 2015 года органами государственной власти и органами местного самоуправления, опубликовано более 12 000 наборов открытых данных, в том числе на Портале открытых данных Российской Федерации – более 5 500 наборов, запущено 17 региональных порталов открытых данных, в 56 регионах созданы разделы "Открытые данные" на официальных сайтах. Раскрываются данные, в том числе из сфер образования, ЖКХ, здравоохранения, государственных закупок, а также статистические данные. На Портале открытых данных Российской Федерации размещена информация о 242 социально-значимых приложениях или сервисах, прямо или косвенно использующих открытые данные.

Введён в промышленную эксплуатацию Портал открытых данных Российской федерации data.gov.ru.

С целью развития проекта при участии Минэкономразвития России разработаны План мероприятий "Открытые данные Российской Федерации" на 2016-2017 гг.

Задачи на 2016 – 2017 годы:

· развитие Портала открытых данных Российской Федерации и реализация мероприятий, направленных его на популяризацию среди целевых групп пользователей;

· развитие нормативного правового и методического обеспечения деятельности в области открытых данных;

· осуществление методологической и консультационной поддержки государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам размещения открытых данных;

· продвижение тематики открытых данных (проведение конкурсов, хакатонов, семинаров, форумов, конференций).

Информационная открытость является одним из приоритетных направлений работы "Открытого правительства".

Открытое правительство – не отдельное министерство или ведомство.
Это система механизмов и принципов, обеспечивающих открытость
и подотчетность органов власти; экспертизу, вовлечение общества
и бизнеса в принятие решений; прозрачность государственных расходов, закупок и инвестиций; эффективный общественный контроль.​

Цель системы – использование современных технологий (в том числе и технологий краудсорсинга) для вовлечения в процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений значительного количества людей, представляющих противоположные точки зрения, интересы и обладающих разным горизонтом планирования.

Все создаваемые механизмы, направленные на повышение информационной открытости органов исполнительной власти, работают по принципу обязательной открытости. Это значит, что принимаемые органами власти решения в рамках данного направления должны быть доступны в сети Интернет.

Информационная открытость государства необходима не только гражданам и бизнес-структурам, но и самим органам власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления влечет укрепление доверия граждан

Внедрение механизмов информационной открытости государственного управления в практику представляется необходимым в силу того, что они будут способствовать повышению прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти; повышению удовлетворенности граждан качеством государственного управления; расширению возможностей непосредственного участия граждан в процессах разработки, экспертизы и контроля исполнения решений, принимаемых органами исполнительной власти; развитию механизмов общественного контроля деятельности органов исполнительной власти и исполнения ими государственных функций; повышению качества и доступности государственных услуг.

РЕГУЛИРОВАНИЕ

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

Информационная открытость

как важнейшая содержательная характеристика

репутации региональной власти 1

В статье анализируется информационная открытость региональной власти на основе ряда показателей, как субъективных (мнение населения), так и объективных (рейтинг информационной открытости). В качестве объекта изучения выступают органы исполнительной власти Смоленской области. Открытость власти рассматривается в контексте формирования репутации региональной власти как одна из ее содержательных характеристик.

нформационная открытость органов государственной и муниципальной власти является органическим качеством демократической политической системы. Она предполагает открытость решений и действий власти, равный доступ всех граждан к информации о властных структурах, возможность поиска, получения и распространения информации в сфере политико-властных отношений. Такой подход связан с созданием механизмов прозрачности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи, позволяющих гражданам взаимодействовать с органами власти. В конечном счете, повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти повлечет укрепление доверия населения к власти, улучшение ее репутации.

Организационно-правовая основа обеспечения информационной открытости органов власти в России была создана принятием Постановления Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 г. «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», соответствующие программы были приняты на уровне субъектов Российской Федерации. Основной целью

Ключевые слова:

информационная открытость; репутация; региональная власть; формирование репутации.

Н.Н.РОЗАНОВА,

доцент кафедры управления факультета экономики и управления ФГБОУВПО Смоленский государственный университет, к.п.н.

(rozznina&yandex. ruj

программы являлось повышение эффективности государственного управления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, а также обеспечение прав граждан на свободный доступ к информации о деятельности государственных органов.

Одной из задач, поставленных перед ФЦП «Электронная Россия», было обеспечение информационной открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Это выразилось в создании концепции «Электронного государства», предполагающей кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных информационных ресурсов, расширении объема информации, которую государственные органы обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, и прежде всего - в сети Интернет .

Важным шагом в процессе внедрения информационных технологий в деятельность государственных органов России стало принятие Постановления Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» . В августе 2006 г. вступил в силу новый закон, регулирующий правовые отношения в сфере информации, - Фе-

"Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Технология формирования позитивной репутации региональной власти», № 14-03-00549 а.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

деральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно ст. 8 этого закона, государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке республик в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения .

Следующим шагом на пути к открытости государственных органов стала утвержденная Президентом РФ «Стратегия развития информационного общества» № Пр-212 от 7 февраля 2008 г., одна из задач которой - обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере .

Еще один важнейший нормативный правовой акт, который определяет направления развития электронного правительства в России на ближайшие годы, - Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)». До 2015 г. для решения вопросов создания электронного государства программа выделяет ряд приоритетных мероприятий, направленных, прежде всего, на организацию электронного взаимодействия как внутри государственных органов, так и при взаимодействии граждан и государства. При этом официальные сайты государственных органов рассматриваются как основное средство электронного взаимодействия .

Знаковым событием на пути развития законодательства в сфере обеспечения доступа к информации стало вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления сведений о своей деятельности. Основными принципами реализации права

граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность такой информации, ее достоверность, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность органов власти за нарушение права на доступ к информации .

10 августа 2011 г. Президент Российской Федерации рядом своих указов (№№ 1060-1080) утвердил перечень той информации о деятельности некоторых министерств и ведомств, которая должна размещаться на официальных сайтах в сети Интернет. Данные указы направлены на обеспечение информационной открытости 19 федеральных ведомств, в том числе силового и оборонного блока.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» поставлены задачи повышения прозрачности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, комплексного повышения качества официальных Интернет-сайтов государственных органов, доступных в сети Интернет для всех аудиторий и содержащих актуальную информацию о деятельности государственных органов, а также порядке предоставления государственных услуг .

Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» утвердило перечни общедоступной информации о деятельности федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, размещаемой в сети в форме открытых данных .

Согласно официальному определению, открытые государственные данные (открытые данные) - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, либо поступившая в указанные органы и организации, а также информационно-аналитическими организациями, участвующими в публикации собственных открытых данных на территории Российской Федерации, которая подлежит размещению в сети Интернет в формате, обеспечивающем ее автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения человеком (машиночитаемый формат), и может свободно использоваться в любых соответствующих закону целях любыми лицами независимо от формы ее размещения (простая совокупность сведений, база данных и т.д.). Иными словами, открытые дан-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ

1Ш ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ные - это информация, создаваемая госорганами и публикуемая в виде машиночитаемых форматов. Примерами таких форматов могут служить CSV, XML, JSON, ODS и др. Цель раскрытия данных и их публикации в машиночитаемых форматах и есть облегчение к ним доступа заинтересованных лиц, которые могут их переработать и выдать ценные исследования, приложения, аналитику и т.д. Открытые данные являются своего рода основой для большого числа социально значимых и общественно полезных проектов .

В сегодняшних условиях одним из приоритетных механизмов, призванных обеспечивать информационную открытость органов государственной власти, являются их электронные информационные ресурсы. Именно в Интернет-пространстве разворачивается активная дискуссия по поводу действий власти, проявляется плюрализм мнений, приближающий участников коммуникационного обмена к объективным представлениям об отношениях государства и общества. Интернет-технологии открывают принципиально новые возможности политической коммуникации и взаимодействия: упрощают получение обратной связи, создают новые формы участия населения в политическом процессе, их использование способствует сокращению дистанции между властью и обществом, усиливает развитие демократических процессов, формирование гражданского общества. Официальный сайт органа государственной власти - это одно из наиболее эффективных средств распространения официальной информации о деятельности органов государственной власти. По содержанию официальных сайтов можно судить об уровне открытости или закрытости каждого органа власти и государства в целом, прозрачности управленческих решений и процедур, возможности граждан страны получать интересующую их информацию.

Согласно исследованию репутации региональной власти на примере Смоленской области, осуществленному в 2011-2012 гг.2, открытость в качестве важнейшей содержательной репутационной характеристики власти отметили 30% респондентов. В то же время оценка данной характеристики является крайне низкой. По 5-балльной шкале, где 0 - характеристика отсутствует, а 5 - очень высокий уровень, средний балл оценки

открытости власти находится на невысоком уровне как у областной власти, так и у муниципальной (около 2 баллов). В частности, средний балл открытости у администрации, органов исполнительной власти Смоленской области составляет 1,86.

По результатам социологического исследования3 более 43% респондентов в качестве источника информации о работе государственной и муниципальной власти Смоленской области отметили официальные сайты органов власти4. При этом исследование показало, что в целом граждан не устраивает качество информации о работе государственных и муниципальных органов власти региона: невысок как уровень доверия к предоставляемой информации, так и удовлетворенность степенью ее полноты.

Помимо мнения смолян для более содержательной оценки состояния открытости региональной власти, как ее важнейшей репутационной характеристики, следует рассмотреть и объективные показатели. Начиная с 2004 г. аналитический Фонд свободы информации регулярно публикует итоговый сводный рейтинг и результаты исследования информационной открытости сайтов высших региональных органов исполнительной власти (ОИВ) субъектов Российской Федерации. Среди основных параметров для проведения аудита сайтов: ^ уровень открытости информации о контактах и

структуре, текущей деятельности ОИВ; ^ база нормативных правовых актов, изданных органом;

^ ежегодные отчеты о результатах деятельности

ОИВ, использовании бюджетных средств; ^ повестки дня предстоящих заседаний органа; ^ уровень открытости сведений о доходах членов ОИВ;

^ уровень открытости взаимодействия ОИВ со СМИ; ^ уровень открытости статистической отчетности о

деятельности ОИВ; ^ уровень информирования о кадровом обеспечении ОИВ;

^ уровень технического обеспечения открытости информации на сайте ОИВ; ^ уровень реализации механизмов обратной связи на сайте ОИВ и др.

Исследование выполнено в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Оценка репутации региональной власти» проект № 11-12-67007 а/Ц (анкетный опрос, 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Анкетный опрос по изучению репутации региональной власти (январь 2014 г., 305 респондентов-жителей г. Смоленска и Смоленской области).

"Подробнее о роли различных средств массовой коммуникации в процессе формирования репутации региональной власти см.: Век качества. 2014. № 1. С. 14-17.

5Результаты мониторинга официальных сайтов высших региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлены в автоматизированной информационной системе Фонда свободы информации «Инфометр». URL: http:// infometer.org. Мониторинг информационной доступности в 2010 г. проводился по информации официальных сайтов о размещении государственных заказов.

ВеККАЧЕСТВА № 3 2014

ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

РЕГУЛИРОВАНИЕ

Место Смоленской области среди 83 субъектов РФ

Коэффициент информационной открытости (100% -максимально)

На рис. 1 представлены результаты мониторинга официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области за 2007-2014 гг.5.

Таким образом, на основе анализа одного из объективных показателей уровня открытости исполнительной власти Смоленской области - коэффициента информационной открытости официального сайта - можно констатировать довольно благоприятную ситуацию в данной сфере. Несмотря на то, что за последние два года (с 2012 г.) произошло снижение места Смоленской области среди субъектов РФ, коэффициент информационной открытости к 2014 г. существенно повысился - до 70% (отметим также, что итоговый средний показатель информационной доступности сайтов ОИВ по РФ составил 50,4%).

В сводном рейтинге по исследованию публикации открытых данных на сайтах ОИВ субъектов РФ (май 2014 г.) Смоленская область заняла 14 место с информационной доступностью открытых данных в 47,7% (средний показатель по России - 23,8%).

Несмотря на положительную в целом тенденцию, более трети сведений о деятельности исполнительных органов государственной власти Смоленской области по-прежнему остаются недоступными для посетителей официального сайта (по открытым данным - более половины).

Таким образом, получается, что степень удовлетворенности населения открытостью власти низкая, а уровень информационной открытости власти (на примере официального сайта органов исполнительной власти Смоленской области) достаточно высок, особенно по сравнению с другими субъектами РФ. В чем могут быть причины такого несоответствия?

С одной стороны, официальный сайт органов власти не является единственным источником информации, формирующим мнение населения об открытости региональной власти (по результатам рейтинга регионов по доле пользователей сети Интернет, подготовленного экспертами РИА Рейтинг, доля пользователей Интернета в Смоленской области в 2013 г. составляла 45,1% населения ). С другой стороны, граждане в це-

□ 2013 ■ 2012

□ 2011 □ 2010

□ 2008 □ 2007

Рис. 1. Уровень информационной открытости официального сайта исполнительных органов государственной власти Смоленской области в динамике за 2007-2014 гг.

Постоянно интересуюсь

Интересуюсь по мере Практически не Деятельность

необходимости, от интересуюсь, имею безразлична

случая к случаю общее представление

Рис. 2. Уровень интереса населения к деятельности органов исполнительной власти Смоленской области

лом не удовлетворены той информацией, которая к ним поступает, и часто не доверяют ей.

Но первостепенную, на наш взгляд, роль в причинах выявленного несоответствия играет довольно низкий уровень интереса самого населения к деятельности власти (рис. 2).

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что назрела необходимость в создании действительно свободного медийного пространства по оси «власть-общество», в демократических границах которого будут постоянно, своевременно и естественным образом циркулировать все информационные потоки, востребованные гражданами. Органы власти в информационном отношении все еще недостаточно эффективно и иногда не лучшим образом используют современные каналы распространения информации о своей деятельности, что не позволяет полностью реализовать заложенный в них потенциал. Большинство официальных Интернет-ресурсов, по мнению экспертов, не являются информативными и удоб-

№ 3 2014 ВеЮКАЧЕСТВА

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЩЕ ВЛАСТЬ И ОБЩЕСТВО

ными. Отсутствие свободного доступа к качественной, разносторонней и объективной информации в доступной форме - одна из основных причин недоверия населения к власти, препятствующих улучшению ее репутации. В то же время необходимо преодоление низкой активности населения в отстаивании своих интересов, формирование высокого уровня информационно-коммуникативной культуры граждан, без которой реализация принципа открытости власти не представляется возможной. ■

Литература

2. Официальный сайт Администрации Смоленской области. URL: http://admin-smolensk.ru. Портал открытых данных Смоленской области. URL: http://opendata.admin-smolensk.ru.

3. Официальный сайт Фонда свободы информации. URL: http://svobodainfo.org.

4. Постановление Правительства РФ № 98 от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

5. Постановление Правительства РФ № 65 от 28 января 2002 года «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 года № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

7. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет» в форме открытых данных» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

8. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Президентом РФ от 7 февраля 2008 года № Пр-212 // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www. consultant.ru.

10. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http://www.consultant.ru.

11. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс. URL: http:// www.consultant.ru.

Экономическаямодель национальном стратегии качества

М.С.БАБАРИН,

доцент кафедры менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения (ГУАП), к.э.н.

Качество - всеобъемлющая категория, касающаяся продукции, процессов, организаций, общества и жизни человека. Качество влияет на такие современные явления, как научно-технический прогресс, глобализация, общественные потребности. Примеры развития передовых промышленных стран показывают, что реше-

ВеКкАЧЕСТВА № 3 2014

В статье рассматривается актуальность создания национальной стратегии качества в России, разработана теоретическая основа и методология формирования национальной стратегии качества, представлена ее экономическая модель, включающая в себя взаимосвязь элементов на макро-и микроуровне и раскрывающая механизм реализации стратегии для достижения экономической эффективности в области качества. Автором предлагается критерий оптимизации общественной полезности продуктов в условиях ограниченных общественных

2.1 Сущность понятия «открытость», основные элементы, нормативно-правовые акты.

Для демократического государства основополагающей ценностью должна являться возможность взаимодействия граждан с органами власти. Иначе говоря, при демократии должен функционировать принцип открытости.

Данный подход обуславливает необходимость создания механизмов прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и инструментов обратной связи.

Для повышения открытости органов власти, Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Позднее задачи, установленные федеральным законом, были конкретизированы Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В Указе были поставлены следующие задачи:

· улучшение доступности и качества официальных интернет-сайтов государственных органов в сети Интернет для всех аудиторий;

· необходимость наличия актуальной информации о деятельности государственных органов и порядке предоставления государственных услуг на официальных интернет-сайтах соответствующих органов власти;

· усиление прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов и местного самоуправления;

· наличие общедоступной информации в сети Интернет в форме открытых данных.

Для повышения эффективности государственного управления проводится работа по следующим направлениям:

· мониторинг официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления;

· размещение общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет в форме открытых данных.

Информационная открытость государственных органов является одним из основных направлений работы «Открытого правительства».

Удовлетворённость граждан качеством государственного управления напрямую зависит от их информированности о деятельности органов власти. Для повышения информационной открытости государственных органов и органов местного самоуправления, все создаваемые механизмы работают по принципу обязательной открытости. Это означает, что разрабатываемые органами власти проекты и принимаемые решения в рамках данного направления должны быть доступны в сети Интернет.

Повышение прозрачности и подотчетности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления укрепляет доверие граждан и предпринимателей к органам власти. Следовательно, информационная открытость государства необходима и самим органам власти, а не только гражданам и бизнес-структурам.

Для повышения эффективности процедур открытости органов власти, необходимо было определить основные принципы и задачи открытости государственных органов, а также основные подходы к их достижению. С целью повышения прозрачности и подотчетности власти и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, Премьер-министр Дмитрий Медведев подписал распоряжение об утверждении Концепции открытости федеральных органов власти 30 января 2014 года. Над созданием Концепции работал Экспертный совет при Правительстве. Необходимость разработки данного документа обуславливалась тем, что большинство действующих нормативно-правовых актов в области открытости касаются лишь одного из аспектов, а именно предоставление информации о деятельности органов государственной власти.

В Концепции представлены методические рекомендации по осуществлению принципов открытости, а также методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти. Методики утверждены Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства.

Стандарт открытости.

Данный документ направлен на повышение эффективности и результативности выполнения функций государственного управления, путём применения мер по совершенствованию системы государственного управления, определенных указами Президента России от 7 мая 2012 года и Основными направлениями деятельности Правительства России на период до 2018 года.

Стандарт открытости предполагает:

Продолжение внедрения механизмов «электронного правительства»;

Организацию широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам;

Выстраивание системы обратной связи с гражданским обществом;

Внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов государственной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и иные решения;

Упрощение процесса государственного нормотворчества;

Отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;

Доведение информации о работе федеральных органов власти до граждан в понятных форматах.

С целью обеспечить простоту и доступность способов осуществления принципов открытости, в Концепции предусмотрены основные механизмы и инструменты. Они могут дополняться по усмотрению министерств и ведомств.

К основным механизмам (инструментам) открытости относятся:

1) работа с референтными группами;

2) принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;

3) размещение информации о деятельности;

4) публичная отчетность;

5) независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;

6) обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;

7) работа с открытыми данными;

8) взаимодействие с общественным советом;

9) взаимодействие со СМИ;

10) работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

Предполагается, что ежегодно Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства будет проводить мониторинг открытости и публиковать его результаты. На основе полученных данных будет определяться индекс открытости федеральных органов исполнительной власти. В соответствие с ним предполагается ежегодно составлять рейтинг открытости министерств и ведомств.

Открытые данные

Механизмом внедрения ОД в практику государственного управления в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под руководством Открытого правительства. Данный проект является механизмом обеспечения общего принципа открытости правительства и, более того, всего государства.

Комплекс задач, который решается в рамках проекта:

· создать возможность для предпринимателей сделать открытые данные источником своего развития;

· объяснить управленцам необходимость открытия данных;

· вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;

· заинтересовать граждан в использовании этих приложений.

Проект «Открытые данные» является выгодным для всех сторон: предоставляемые гражданам услуги становятся более доступными, рынок становится перспективным для предпринимателей, государство получает доверие со стороны общества и диверсификацию экономики.

Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти. Координатором проекта является созданный в рамках Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства (руководит Д.А. Медведев) Совет по открытым данным (руководит М.А. Абызов), включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур - субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. К функциям данного совета относятся:

· формирование механизмов открытия данных и предложений по решению связанных с этим процессом организационных, юридических и технических проблем;

· обеспечение коммуникации с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом, помогая выбрать приоритеты при раскрытии государственной информации;

· распространение идеи открытых государственных данных;

· предоставление наилучших практик и возможностей для развития бизнеса;

· формирование механизма обратной связи для оценки общего экономического и социального эффекта от открытия государственных баз данных.

Сфера ОД регулируется:

· Указом Президента РФ (№ 601 от 7 мая 2012) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;

· Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

· Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

· Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;

· Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных.

Совет по открытым данным (СОД) готовит и выносит на рассмотрение Правительственной комиссии (ПК) рекомендации по развитию всей системы открытых данных. На уровне ПК происходит обсуждение различных мнений, а также учет экспертных точек зрения. Оформляются рекомендации правительственными распоряжениями и постановлениями или фиксируются протоколами самой ПК. Так, именно протоколом оформлен действующий план мероприятий («дорожная карта») «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг.

В 2012–2014 годах была принята и реализована Концепция открытых данных Российской Федерации.

Мероприятия ныне действующей «дорожной карты» 2015–2016 (см. схему)

Схема. Мероприятия «дорожной карты»

Отчеты о реализации мероприятий «дорожной карты» все ФОИВ должны представлять в Минэкономразвития России (МЭР) ежеквартально. В свою очередь, МЭР совместно с СОД должны вести мониторинг качества и своевременности исполнения плана, а сводный отчет представить в ПК.

Основным рабочим инструментом проекта «ОД» являются Методические рекомендации (МР).

С помощью МР до владельцев данных (государственных и муниципальных служащих) и их публикаторов (специалистов внутренних ИТ-подразделений или компаний, привлекаемых на основе контракта) доводятся:

· требования к содержанию информационных ресурсов;

· технические требования к форматам представления ОД;

· состав и принципы взаимодействия элементов национальной инфраструктуры ОД.

Постоянно обновляемые МР разрабатывает Минэкономразвития, а утверждают Правительственная комиссия и Совет по открытым данным.

Открываемые данные сконцентрированы на Едином портале ОД, а также представлены на порталах отдельных федеральных (например, http://mkrf.ru/opendata/, http://www.rosminzdrav.ru/opendata, http://www.rosmintrud.ru/opendata/) и региональных/муниципальных органов власти (общепризнанными лидерами на региональном и муниципальном уровне стали Москва и Татарстан).

Разработчиком Единого портала, а также методологом работы с ним является Минэкономразвития, а за его техническую реализацию отвечает Минкомсвязи. Правительственная комиссия и Совет по открытым данным отвечают за координацию проекта и редактирование информации.

Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал:

В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:

· повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;

· формированию рынка приложений и сервисов;

· улучшению инвестиционного климата;

· повышению степени участия гражданского общества в формировании и создании общественно-политических институтов;

· улучшению качества жизни населения за счет повышения доступности информации.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

В. А. ТОМИН

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ВЛАСТИ: НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Государство выступает основным регулятором информационных отношений, создателем поводов к производству и распространению политической информации, одним из основных фактических собственников материальной инфраструктуры производства и распространения массовой информации. Реализация права граждан на информацию о деятельности органов государственной власти является одной из ключевых гарантий принципа народовластия. Прошло уже более двух лет со дня принятия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ. Напомним, что данный Закон вступил в силу 1 января 2010 г. Время было дано министерствам, ведомствам, органам местного самоуправления для принятия подзаконных актов, регламентирующих информационный обмен с обществом.

Закон разработан с учетом положений Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65. Еще в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, и в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212, отмечалось, что сложившееся в стране положение дел требует безотлагательного решения такой задачи, как совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей, в том числе, механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней. Таким образом, обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации было обозначено как одна из важнейших задач государства.

Основными целями Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Рассматриваемый Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности.

Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и доступность информации, достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права пользователей информации на доступ к информации.

Указанным Законом определены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с запросом пользователя предоставляется как в устной форме, так и в документированной, в том числе в виде электронного документа.

Особенность Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» заключается в том, что здесь впервые законодательно устанавливается порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на получение информации в электронном виде государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Данным Законом определен состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Исходя из этого разрабатываются и утверждаются в установленном порядке перечни информации о деятельности отдельных государственных органов, а также органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-теле-коммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Периодичность размещения информации в сети «Интернет», а также способы и формы ее размещения устанавливаются непосредственно в нормативных правовых актах государственных органов и органов местного самоуправления, утверждающих перечни. При этом Закон предусматривает, что сроки обновления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должны обеспечивать своевременность реализации и защиты пользователями информации своих прав, свобод и законных интересов.

Рассматриваемый Закон до сих пор не имел аналога в России, однако подобные законы приняты во многих государствах, бывших республиках СССР. Так, в Кыргызской Республике с 2006 года действует Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики» .

Простой сравнительный анализ этих законов демонстрирует излишнюю «рамочность» Федерального закона. Например, в российском Законе определяется право присутствия на заседаниях коллегиальных государственных органов.

«Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления — на заседаниях своих коллегиальных органов.

Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами».

В Законе Кыргызской Республики механизм реализации этого права детально регламентирован. Отдельно определено право «делать записи, а также проводить фотосъемку, аудио- и видеозапись» заседания.

Аналогичная «пробельность» Федерального закона усматривается и в отношении регламентации других способов получения гражданами информации. Определять порядок получения информации предоставлено самим органам государственной власти и местного самоуправления, что ставит под вопрос практическую реализацию этого Закона.

К главным достоинствам рассматриваемого Федерального закона следует отнести детальную регламентацию порядка размещения органом государственной власти или местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Закон дает понятие «официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления» и подробно определяет объем обязательной информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет». Еще одним плюсом данного Закона стало установление права пользователей информации оформлять свои запросы в виде «электронного документа» и направлять по электронной почте.

В Законе впервые получило закрепление юридическое определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — объекта регулирования данного Закона. Это понятие является ключевым, поскольку именно от его содержания зависит определение объема тех правоотношений, на которые распространяет свое действие данный Федеральный закон и все закрепленные в нем правовые гарантии обеспечения доступа к информации.

Согласно п. 1 ст. 1 указанного Закона «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — это «информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее — подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации».

Проанализировав сформулированное законодателем определение понятия «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», можно выделить два основных критерия, по которым сведения или документы могут относиться к данному виду информации: информация должна быть либо создана самими государственными органами, их территориальными органами, организациями, подведомственными государственным органам, либо она должна поступить в государственные органы, их территориальные органы, организации, подведомственные государственным органам, в пределах их полномочий.

С учетом этого можно сделать вывод, что практически любая информация, имеющаяся у органа власти (созданная им самим или поступившая из внешних источников), будет относиться к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Это означает, что любой документ, находящийся в органе власти в пределах его полномочий либо информация в иных видах (в том числе в виде видеозаписи, аудиозаписи, фотографии и др.) подпадает под регулирование данного Закона. При этом орган власти имеет право ограничить доступ к информации

лишь в том случае, если данная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну (ст. 5 Закона).

Таким образом, в рассматриваемом Законе понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» трактуется весьма широко, что, несомненно, отвечает целям создания наиболее благоприятных условий обеспечения доступа граждан и иных лиц к этой информации.

Тем не менее период применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» показал, что существуют проблемы в толковании понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и, соответственно, проблемы в применении норм данного Федерального закона к отношениям по получению информации от органов власти. Имеющиеся примеры судебной практики свидетельствуют, что формируется достаточно узкое понимание информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а это в значительной степени ограничивает сферу применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № КАС09-672 было оставлено без изменения Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. по делу № ГКПИ09-1460 об отказе в удовлетворении заявления гражданина о признании недействующими пп. 23, 24 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438, пп. 31, 32 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 г. № 630. Данные пункты оспаривались заявителем в суде в связи с тем, что они устанавливают обязанность по внесению платы за предоставление сведений из указанных реестров как в бумажном виде, так и в электронном посредством размещения на официальном сайте Федеральной налоговой службы Российской Федерации. По мнению заявителя, оспариваемые пункты противоречат ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 119-ФЗ, а также ст. 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которыми установлено, что бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в сети «Интернет».

В Определении от 2 февраля 2010 г. № КАС09-672 Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что довод заявителя о том, что сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, как относящиеся к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, должны предоставляться бесплатно, ошибочен и основан на неправильном толковании нормы права. Суд отметил, что «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится непосредственно к их деятельности как соответствующих органов власти, в частности раскрывает их структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты, касающиеся их деятельности».

Из системного анализа ст.ст. 1, 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» судом был сделан вывод, что информация, содержащаяся в указанных государственных реестрах, не относится к числу информации о деятельности государственных органов.

Показательными являются также следующие примеры применения судами Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Куйбышевским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по иску гражданина к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Санкт-Петербургу о признании незаконным решения последнего об отказе в предоставлении по запросу гражданина информации о количестве транспортных средств, состоящих на балансе данного органа, о количестве денежных средств, потраченных на ремонтные работы в доме, в котором расположен данный орган власти, на установку стационарных ограждений во дворе указанного дома, а также о сроках и исполнителях указанных работ . Судом было отказано в удовлетворении требований гражданина со ссылкой на тот факт, что запрашиваемая им информация не относится к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в том смысле, который заложен законодателем в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный вывод суда был основан на том, что запрашиваемая заявителем информация «относится к хозяйственной деятельности заинтересованного лица и не связана с непосредственными его полномочиями, осуществлением функций и выполнением целей и задач, для реализации которых был образован данный конкретный государственный орган».

Октябрьским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по заявлению граждан о признании незаконным отказа в предоставлении информации по их запросу, направленному в органы системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и касавшемуся предоставления заявителям копий конкретных документов, составленных по результатам проверок соблюдения требований пожарной безопасности в одном из образовательных учреждений Санкт-Петербурга (копий актов проверок, предписаний об устранении допущенных нарушений, постановлений о привлечении к административной ответственности и других документов) . Судом в удовлетворении требований заявителей было отказано со ссылкой на то обстоятельство, что запрашиваемая заявителями информация не относится к информации о деятельности тех органов власти, чьи действия обжалуются, в смысле, определенном нормами ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку запрашиваемые документы вынесены в отношении «конкретного лица и носят индивидуальный характер».

Изложенная в приведенных примерах трактовка термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которая дается судами в приведенных прецедентах судебной практики, не в полной мере соответствует вытекающему из закона буквальному смыслу данного понятия.

Буквальное толкование понятия «информация о деятельности государственных

органов и органов местного самоуправления» позволяет отнести к этой категории любые сведения и документы, которые находятся в обладании органов власти, независимо от характера и содержания данных сведений и документов. С учетом этого и сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, которые ведутся налоговыми органами, и сведения об имеющемся на балансе какого-либо органа власти имуществе и потраченных данным органом бюджетных средствах, и документы, составленные органом власти в отношении конкретного лица в ходе осуществления этим органом контрольных мероприятий являются «информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку отвечают двум установленным в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» критериям: эта информация создана органом власти в пределах его полномочий или поступила в данный орган также в пределах его полномочий. При этом, как уже было отмечено, сам характер информации (наличие в ней сведений о конкретном физическом или юридическом лице, о хозяйственных аспектах функционирования органа власти и др.) не влияет на относимость такой информации к категории «информация о деятельности государственных органов и органов власти», поскольку законодательное определение понятия, содержащееся в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», не ставит отнесение сведений или документов к данному виду информации в зависимость от характера и содержания этих сведений (документов).

Таким образом можно сделать вывод, что складывающаяся судебная практика применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» основана на неверном толковании термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В результате чего исключается из сферы регулирования данного Закона значительный объем информации, находящейся в ведении органов власти и носящей социально значимый характер. Такое положение не позволяет в полной мере обеспечить права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти, а значит, не позволяет достигнуть главной цели Закона — обеспечить подотчетность органов власти обществу.

В заключение определим основные задачи, стоящие перед органами государственной власти и местного самоуправления, решение которых позволит расширить возможности удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования современных информационно-коммуникационных технологий:
1) развитие ведомственных сайтов в сети «Интернет», полнота и своевременность размещения на них соответствующей информации, удобство использования, а также доступ через них к данным, содержащимся в ведомственных информационных системах;
2) формирование инфраструктуры общественного доступа к размещаемой в сети «Интернет» информации о деятельности органов государственной власти и предоставляемых государственных услугах организациям и гражданам;
3) внедрение в практику деятельности ведомств центров обработки телефонных обращений граждан;
4) создание единой системы информационно-справочной поддержки граждан по вопросам предоставления государственных услуг и взаимодействия граждан с государственными органами.

Чтобы граждане могли реально участвовать в управлении, они должны располагать необходимой информацией.

Открытость управления - концепция, закрепляющая основные принципы открытости органов исполнительной власти, задачи и механизмы их реализации и содержащая систему стратегических ориентиров в обеспечении прозрачности, подотчетности и подконтрольности власти гражданскому обществу, формирования диалога органов власти с гражданами, общественными объединениями и предпринимателями.

Мы уже говорили о необходимости размещения информации о деятельности органов власти на ведомственных сайтах (Федеральный закон № 8-ФЗ). Следующим шагом стало введение понятия открытости управления. В 2014 г. Правительством РФ был установлен Стандарт открытости (рис. 10.3) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Рис. 10.3.

Стандарт обязателен к внедрению федеральными ведомствами. Он призван обеспечить повышение информационной открытости органов власти; их подотчетность; расширение возможностей участия общества в разработке и экспертизе принимаемых решений; развитие механизмов общественного контроля.

Концепция открытости разработана Экспертным советом и утверждена правительством . Она описывает основные принципы и механизмы открытости.

Принципы открытости :

• информационная открытость - своевременное предоставление открытой, общедоступной и достоверной информации о деятельности ФОИВ;
• понятность - представление целей, задач, планов и результатов деятельности ФОИВ в форме, обеспечивающей восприятие обществом информации;
• вовлечение - обеспечение возможности участия граждан, бизнеса, общественных объединений в разработке и реализации управленческих решений;
• подотчетность - предоставление государственными органами информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества.

К числу установленных механизмов открытости относятся:

• работа с референтными (целевыми) группами;
• принятие планов деятельности и годовой публичной декларации целей и задач;
• размещение информации о деятельности, в том числе на сайте ведомства;
• публичная отчетность;
• независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг;
• обеспечение понятности нормативно-правового регулирования;
• работа с открытыми данными;
• взаимодействие с общественным советом;
• взаимодействие со СМИ;
• работа с обращениями граждан и общественных объединений.

Данная работа должна проводиться в каждом федеральном ведомстве.

В Методических рекомендациях по реализации принципов открытости раскрывается содержание каждого механизма. В свою очередь, Методика мониторинга и оценки направлена на изучение результатов внедрения этих принципов (рис. 10.4).

Самообследование проводится в ФОИВ по каждому из механизмов открытости, и все показатели оцениваются по факту наличия или отсутствия значения. Эксперты оценивают эффективность применения механизмов открытости по 10-балльной шкале, учитывая такие критерии, как:

• ориентация работы ведомства на конечного потребителя (референтные группы, граждан, общественные объединения);
• вовлеченность экспертного сообщества и общественных объединений;
• прозрачность работы ФОИВ.

Рис. 10.4.

Мониторинг открытости проводится Правительственной комиссией ежегодно, начиная с 2014 г.

На основе полученных данных рассчитываются индексы открытости:

• частный индекс показывает уровень открытости по определенному параметру;
• сводный индекс отражает восприятие открытости ФОИВ его целевой аудиторией;
• комплексный индекс открытости отражает общий уровень открытости ФОИВ.

На основе комплексного индекса создается рейтинг открытости ФОИВ, лидерами которого являются Минобороны, МЧС и Минэкономразвития России, а наименее открытыми ведомствами признаны Минкавказ, Росав- тодор и Служба судебных приставов.

• Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти».