дипломатический служба представительство кыргызстан
Прохождение дипломатической службы и ее правовая база
Действовавшая в недавнем прошлом в стране номенклатурная система кадровой работы проецировала на себя кадровые процессы и порядок служебных отношений в системе дипломатической службы. Постепенно в ней создалась элитная политико-дипломатическая прослойка, имевшая достаточно сильные позиции и авторитет. Она существенно влияла на решение кадровых вопросов в рамках партийно-номенклатурной системы подбора, расстановки и воспитания дипломатических кадров, что в конечном итоге привело к существенным деформациям в кадровой сфере Министерства иностранных дел СССР.
Перестроечные процессы начались с введения в действие «Положения о Посольстве СССР», уточненного «Положения об основных обязанностях и правах Чрезвычайного и Полномочного Посла СССР, аккредитованного в иностранном государстве», «Положения о порядке проведения служебной аттестации дипломатических работников МИД СССР». На основе этих нормативных документов шел поиск более действенных форм прохождения дипломатической службы и эффективных методов оценки деловых, профессиональных и моральных качеств работников дипломатического состава. С января 1987 г. была начата служебная аттестация дипломатических кадров центрального аппарата, а с января 1989 г. - аттестация всех дипломатических и консульских работников за границей.
Было принято также «Положение о прохождении службы дипломатическими работниками МИД СССР». Предыдущее аналогичное положение было утверждено в апреле 1953 г. и, естественно, было выдержано в духе времен культа личности и никак не могло быть использовано в условиях демократизации общественных отношений и обновления дипломатической службы. С его введением была существенно обновлена нормативно-правовая база кадрового обеспечения дипломатической службы в рамках исторически сложившейся модели непрерывного прохождения дипломатической службы. Многие ее положения и принципы действуют поныне.
Прохождение дипломатической службы представляет собой особую организационно-правовую систему, включающую в себя органическую совокупность целенаправленных действий по отбору, расстановке, воспитанию и ротации дипломатических кадров, реализации должностных полномочий и контроля качества исполнения служебных обязанностей по государственной должности дипломатической службы. Сердцевиной указанной системы является профессионально-должностное развитие кадров дипломатической службы, интеллектуальный и профессионально-кадровый прогресс дипломатической службы, высокий духовно-нравственный потенциал каждого служащего.
Основные элементы системы прохождения дипломатической службы можно представить следующим образом:
- а) отбор на службу, оценка претендентов на государственную должность дипломатической службы с точки зрения их профессионально-квалификационной, психологической и духовно-нравственной пригодности к работе в структурах Министерства иностранных дел и загранучреждений КР;
- б) процедура утверждения в должности (замещение государственной должности дипломатической службы);
- в) профессиональная адаптация путем испытательного срока, стажировок, повышения квалификации и других мероприятий;
- г) оценка служебной деятельности, формирование здоровых ценностных установок на высокоэффективное исполнение должностных обязанностей;
- д) присвоение разрядов, рангов и званий;
- е) профессиональное развитие путем внутриаппаратного обучения, профессиональной переподготовки и повышения квалификации в учебных заведениях, в процессе самоподготовки;
- ж) должностное продвижение по вертикали (в том числе через резерв), перемещение и ротация по горизонтали на основе личных заслуг и достоинств;
- з) регулирование межличностных отношений и социально-психологическая диагностика служебных отношений, формирование атмосферы деловитости и сотрудничества, ответственного отношения к делу;
- к) создание благоприятных социально-бытовых и материально-финансовых условий использования персонала - охрана труда, организация медицинского и социального обслуживания, обеспечение детскими учреждениями, комплексом спортивно-культурных услуг;
- л) прекращение служебных отношений, выход в отставку.
Прохождение дипломатической службы как особой формы профессиональной социализации работника в условиях демократического государства ориентировано не на классово-идеологическую, а на демократически-правовую природу государства и его аппарата. В ее рамках реализуются основополагающие принципы государственной службы демократического правового социального государства.
Порядок прохождения дипломатической службы нормативно регламентируется:
- - Конституцией Кыргызской Республики, Трудовым кодексом и другими законодательными актами;
- - венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях и другими международно-правовыми актами;
- - указами Президента КР
Прохождение дипломатической службы, таким образом, представляет особую систему юридических фактов, влияющих на социально-правовой статус дипломатического служащего и его карьеру. При этом учитывающих буквально все условия и факторы: социальное происхождение и родственные связи, образование и наличие соответствующих документов о повышении квалификации, специальность и место должности в штатном расписании, порядок найма на службу и правила продвижения по службе, объем привилегий, иммунитетов и ограничений. Все эти элементы регулируются соответствующими правовыми нормами и положениями.
Но это вовсе не означает, что в основе системы прохождения дипломатической службы лежат только организационно-правовые нормы и чисто кадровые технологии. Основа прохождения службы - повседневная практическая реализация должностных полномочий. В этом смысле оно эквивалентно исполнению полномочий по государственной должности дипломатической службы. С момента вступления в должность дипломатический работник становится субъектом права, получает формальные и реальные полномочия в сфере реализации соответствующих функций государственного органа. А это целый комплекс социально и юридически значимых действий, для которых должностная структура становится несущей конструкцией живого организма дипломатической службы. А вот специалисты, замещающие должности, их профессиональная квалификация, практический опыт, нравственный потенциал придают службе динамичный характер, превращая аппарат в живой, постоянно развивающийся организм.
Перечисленные факторы определяют успешность служебной карьеры, направленность которой может быть разной: по восходящей, горизонтали или нисходящей.
Социально наиболее приемлем, конечно, первый вариант карьерного движения. Причем как для государства в лице МИДа, так и для самого государственного служащего. Этот вариант обеспечивает органическое сочетание интересов обеих сторон, интегрированное выражение личных устремлений человека и заинтересованности МИДа в прогрессивно-поступательном развитии дипломатической службы как системы.
Накопленный опыт позволяет представить основные направления служебной деятельности в процессе прохождения службы в структурах аппарата Министерства иностранных дел КР, загранучреждениях и представительствах МИД на территории КР:
- - оперативно-дипломатическая работа в сфере международной политической, военной, торгово-экономической и валютно-финансовой деятельности, охраны границ и таможенных отношений;
- - консульская деятельность и решение вопросов гражданства;
- - работа с соотечественниками;
- - информационно-аналитическое обеспечение внешнеполитической деятельности, включая работу со СМИ и по обеспечению связей с общественностью;
- - экспертно-правовая работа;
- - служба кадрового обеспечения дипломатической службы;
- - протокольная служба;
- - архивно-документационная служба;
- - служба обеспечения безопасности и режима;
- - административно-хозяйственная работа, включающая управление недвижимостью и эксплуатацию загранобъектов;
- - служба финансово-экономического обеспечения внешне политического ведомства.
Реализация перечисленных направлений и соответствующих им функций и должностных обязанностей представляет содержательную сторону прохождения дипломатической службы, с учетом, конечно, особенностей каждого конкретного подразделения.
В целом на дипломатическую службу возложены функции представительства государства в сношениях с иностранными государствами и международными организациями; представление в установленном порядке Президенту, и Правительству страны предложений и рекомендаций по вопросам международных отношений; организация проведения переговоров и подписания международных договоров с иностранными государствами и международными организациями; подготовки предложений о заключении, ратификации, исполнении, приостановлении действия и денонсации международных договоров; протокольного обеспечения межгосударственных обменов на высшем и правительственном уровнях; осуществления текущего контроля за соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов; содействия развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; содействия распространению за рубежом информации о внешней и внутренней политике КР; информирования государственных органов, СМИ о международном положении и внешней политике государства. Предусмотрены также и другие функции, касающиеся решения иных организационно-кадровых, контрольных, информационно-аналитических и других аспектов деятельности аппарата. Реализуются же эти функции общими усилиями в процессе прохождения службы дипломатами, всеми служащими дипломатической службы и техническим персоналом всех структур системы Министерства иностранных дел страны.
ВВЕДЕНИЕ
Раздел I
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Зарождение российской дипломатии
и дипломатической службы
2. Дипломатическая реформа Петра I:
переход к европейской модели дипломатической службы
3. Дипломатическая служба в послепетровские времена
4. Внешнеполитический аппарат российской империи
конца XIX - начала XX в.
Контрольные вопросы
Литература
СОВЕТСКАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
Контрольные вопросы
Литература
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Государственная служба:
статус, принципы, функции
2. Политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего
Контрольные вопросы
Литература
Раздел II
СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ СНОШЕНИЙ РОССИИ
1. Министерство иностранных дел Российской Федерации,
его статус и задачи
Оперативная работа центрального аппарата МИД России
Контрольные вопросы
Литература
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ДИППРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ, КОНСУЛЬСКИХ
УЧРЕЖДЕНИЙ И ИХ ПЕРСОНАЛА
1. Понятие и принципы правового статуса
загранпредставительства Российской Федерации
2. Неприкосновенность помещений и порядок ее обеспечения
3. Свобода сношений с аккредитующим государством
4. Основные иммунитеты и привилегии средств передвижения
5. Иммунитеты и привилегии
персонала дипломатических представительств
и консульских учреждений
Контрольные вопросы
Литература
ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА:
СТАТУС, ФОРМЫ И МЕТОДЫ СЛУЖЕБНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Классификация дипломатических представительств
2. Персонал дипломатического представительства
3. Дипломатический корпус
4. Посольство Российской Федерации: его структура и функции
5. Вопросы межгосударственного обмена
Контрольные вопросы
Литература
КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА И ЕЕ ФУНКЦИИ
1. Установление консульских отношений и создание консульских учреждений
2. Консульские функции
3. Консульские отношения со странами - участницами СНГ
Контрольные вопросы
Литература
ОСОБЕННОСТИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
В СПЕЦИАЛЬНЫХ МИССИЯХ И ПОСТПРЕДСТВАХ
РОССИИ ПРИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
1. Постоянные представительства и специальные миссии:
правовой статус, формы и приоритеты
служебной деятельности
2. Постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях системы ООН
3. Постоянные представительства Российской Федерации при региональных организациях
5. Дипломатическое представительство Российской Федерации на форумах новых международных структур
Контрольные вопросы
Литература
Раздел III
ПРОХОЖДЕНИЕ
ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
РАБОТНИК ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ: ПОНЯТИЕ, СТАТУС, КОМПЕТЕНЦИЯ
1. Работник дипломатической службы и его социально-правовой статус
2. Профессионально-личностные качества работника дипломатической службы
3. Особенности работы с молодыми специалистами
Контрольные вопросы
Литература
ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРОХОЖДЕНИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Прохождение дипломатической службы и его правовая база
2. Планирование - основа оптимизации системы прохождения дипломатической службы
3. Государственная должность дипломатической службы и порядок ее замещения
4. Ротация дипломатических служащих
Контрольные вопросы
Литература
БЕЗОПАСНОСТЬ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Безопасность как проблема дипломатической практики
2. Современные проблемы безопасности и пути их решения
3. Антитеррористическая безопасность
4. Обеспечение безопасности МИД России и его аппарата
Контрольные вопросы
Литература
Раздел IV
КАДРЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ:
ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ЛИЧНОСТНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ,
СТИЛЬ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ,
МАТЕРИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОРГАНИЗАЦИОННО-КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Кадровая ситуация в системе дипломатической службы
2. Департамент кадров МИД и его основные функции
3. Формы и методы профессионального совершенствования работников дипломатической службы
4. Резерв как форма работы с кадрами дипломатической службы
Контрольные вопросы
Литература
СТИЛЬ УПРАВЛЕНИЯ
И ЕГО РОЛЬ В ОПТИМИЗАЦИИ
СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1. Понятие стиля служебных отношений
2. Классификация стилей служебной деятельности
3. Основные характеристики оптимального стиля служебной деятельности
4. Пути овладения эффективным стилем служебных отношений
Контрольные вопросы
Литература
1. Должностной оклад государственного служащего системы МИД России
2. Система надбавок к должностному окладу
3. Финансирование денежного содержания на дипломатической службе
Контрольные вопросы
Литература
Раздел V
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ
ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Информация и ее роль в системе государственного управления
2. Требования к дипломатической информации
3. Источники информации
4. Обработка информации
Контрольные вопросы
Литература
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И КУЛЬТУРНАЯ РАБОТА МИД РОССИИ И ЕГО ЗАГРАНПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ
1. Экономическая дипломатия
2. Культурная дипломатия
Контрольные вопросы
Литература
ПРОТОКОЛЬНАЯ СЛУЖБА
1. Понятие дипломатического протокола
2. Дипломатические приемы: подготовка и проведение
3. Визиты на высшем уровне: категории и форматы
4. Разработка единых протокольных норм приема иностранных делегаций в 70-80-е годы
5. Основные положения государственной протокольной практики Российской Федерации
Контрольные вопросы
Литература
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА И СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
1. Государство и СМИ: нормативно-правововая база и принципы взаимодействия
2. Основные направления и формы работы пресс-службы МИД России
3. Опыт деятельности пресс-служб
российских дипломатических представительств за рубежом
Контрольные вопросы
Литература
ДОКУМЕНТАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ ПЕРЕПИСКА В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
1. Организация и значение документационного обеспечения дипломатической службы
2. Составление и оформление документов в системе дипломатической службы
3. Систематизация документов и контроль за их исполнением
4. Дипломатическая документация и дипломатическая переписка
Контрольные вопросы
Литература
Раздел VI
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЗА РУБЕЖОМ
МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
1. История создания
2. Структура системы ООН и принципы международной гражданской службы
3. Организация службы.
Требования к международным гражданским служащим
4. Роль и место комиссии по международной гражданской службе
5. Перспективы развития международной гражданской службы
Контрольные вопросы
Литература
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ
Контрольные вопросы
Литература
БРИТАНСКАЯ И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Дипломатические службы Великобритании и США: общее и особенное
2. Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света
3. Особенности организации дипломатической службы в современных условиях
4. Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров
Контрольные вопросы
Литература
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ГЕРМАНИИ
1. Становление дипломатической службы современной Германии
2. Место дипломатической службы в системе органов государственной власти ФРГ
3. Организация дипломатической службы и ее структура
4. Приемы и методы германской дипломатической службы
5. Особенности современной дипломатической службы Германии
Контрольные вопросы
Литература
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЯПОНИИ
1. Становление дипломатической службы Японии
2. Реализация функций МИД как основа прохождения дипломатической службы
3. Решение кадровых вопросов
4. Особенности дипломатической службы
Контрольные вопросы
Литература
. Глава 2.5.
ОСОБЕННОСТИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
В
РОССИИ ПРИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
К Л Ю Ч Е В Ы Е П О Н Я Т И Я
МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
- объединение государств, создаваемое на основе многосторонних международных договоров и в соответствии с нормами международного права для осуществления определенных целей.
СПЕЦИАЛЬНАЯ МИССИЯ
- лицо или делегация, имеющие представительный и временный характер, на- правляемые одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или для выполнения определенной задачи.
ДЕЛЕГАЦИЯ
- группа лиц, уполномоченных госу- дарством представлять его интересы на международных переговорах, конференциях, форумах и в международных организациях на временной основе.
1. Постоянные представительства и специальные миссии:
правовой статус, формы и приоритеты
служебной деятельности
Фундаментальные и динамичные перемены глобального характера, которые переживает современный мир, оказывают существенное влияние на формирование нового мироустройства. Будучи активным участником этого процесса, Россия добивается утверж- дения более разумной системы международных отношений, полагает, что современный миропорядок должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, верховенстве права и широкой демократизации международных отношений. В этой связи неизмеримо возрастает роль ее многосторонней дипломатии, которая принимает полноформатное участие в работе многих мировых форумов, региональных и субрегиональных международных организаций. В соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации
1
приоритетами ее деятельности на этом направлении
1
См.: Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3-11.
110
являются:
- обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе;
- воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права , включая, прежде всего, цели и принципы Устава ООН;
- формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к
Российской Федерации регионах;
- участие в разработке основных современных принципов функционирования мировой финансово-экономической системы в рамках международных институтов и механизмов («Группа 8», Международный валютный фонд
(МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и др.);
- взаимодействие с региональными и субрегиональными интеграционными объединениями Европы, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки и
Латинской Америки, приобретающими все большее значение в мировой экономике и становящимися существенным фактором региональной и субрегиональной безопасности и миротворчества;
- содействие развитию международного сотрудничества в гуманитарной области;
- доведение до широких кругов мировой общественности объективной и точной информации о позициях Российской Федерации по основным международным проблемам, ее внешнеполитических инициативах и действиях, а также о достижениях российской культуры, науки, интеллектуального творчества.
Российская Федерация принимает активное участие во всех формах многостороннего межгосударственного взаимодействия: переговорах, конференциях, международных организациях. Работа в международных организациях является важнейшей составной частью функционирования всего дипломатического механизма
России. Международные организации являются высшей формой многосторонней
дипломатии.
Каждая из них имеет свой устав, бюджет, штаб-квартиру, секретариат, который обеспечивает их регулярную жизнедеятельность. Служба в этих организациях называется международной гражданской и подчиняется специальному нормативному регулированию.
Создаваемые государствами на основе заключенных между ними многосторонних договоров и в соответствии с нормами международного права указанные международные организации (межгосударственные, межправительственные, межпарламентские) раз- личаются по характеру вопросов, которыми они призваны заниматься, по составу участников (универсальные, региональные и субрегиональные), по объему полномочий и другим признакам. Статус таких организаций определяется, как правило, их уставными положениями.
Государство, участвующее в работе международной организации, осуществляет с ней взаимодействие через аккредитованное при этой организации специальное представительство государства. Представляют его как постоянное представительство
(постпредство) - государственный орган внешних сношений, осуществляющий на
постоянной основе представительство государства в международной организации.
Возглавляет постпредство постоянный представитель. Функции определяются Уставом организации, специальными соглашениями или протоколами к нему между странами- участницами, а также законодательными актами аккредитующего государства.
Процесс быстрого роста числа международных организаций предопределил
111
необходимость унификации деятельности представительств , регламентации функций постоянного представителя и наблюдателя, определения их правового статуса, иммунитетов, привилегий и других вопросов. В этой связи 14 марта 1975 г. в Вене была подписана Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. В соответствии с ее нормами постоянным представителям, наблюдателям, оперативному составу постпредств предоставляются иммунитеты и привилегии, аналогичные дипломатическим
1
. Участником
Конвенции является и Россия как государство - правопреемник Союза ССР, который подписал Конвенцию 10 октября 1975 г. и ратифицировал 14 июля 1978 года.
Российская Федерация принимает активное участие в многочисленных международных конференциях, созываемых по какому-то определенному случаю, сессионных заседаниях в рамках международных форумов или объединений государств, не имеющих статуса международной организации, различных консультациях или переговорах, насчитывающих три и более участников. Такая форма многосторонней
дипломатии часто называется конференционной.
Лица или делегации, направляемые государствами для участия в таких мероприятиях, относятся к категории специальных миссий. Название их происходит от латинского «ad hoc», т.е. для данного случая.
Статус таких миссий регламентируется Конвенцией ООН 1969 г. о специальных миссиях (вступила в силу 21 июня 1985 г.). В соответствии с ней миссия имеет представительный и временный характер и посылается одним государством в другое с согласия последнего для выполнения в этом государстве определенной задачи, независимо от того, поддерживаются ли между ними дипломатические или консульские отношения или нет. Возглавлять делегацию-миссию как дипломатическое представительство может глава государства или правительства, министр иностранных дел или иное лицо, имеющее соответствующие полномочия для выполнения поставленной задачи. Нередко такую миссию выполняют специальные представители глав государств или правительств или послы по особым поручениям. Причем формы и кадровый состав таких миссий определяются задачами, которые им приходится решать. В настоящее время в постпредствах Российской Федерации занято 168 достаточно опытных и профессионально подготовленных дипломатических служащих, многие из которых - выпускники
МГИМО(У) и Дипломатической Академии МИД России, имеют немалый опыт работы не только за рубежом, но и в центральном аппарате МИД.
2. Постоянные представительства Российской Федерации при международных
организациях системы ООН
Дипломатическая деятельность Российской Федерации в Организации
Объединенных Наций осуществляется большим и сложным механизмом постоянных представительств РФ при ООН и ее специализированных учреждениях. Главным звеном этого механизма является Постоянное представительство России при ООН
в Нью-
Йорке, которое, как и другие российские постпредства при ООН, руководствуется в своей деятельности «Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организации», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1999 года № 1316, постановлением Правительства Российской Федерации
«О некоторых запросах регулирования условий труда работников, направляемых на работу в представительствах Российской Федерации за границей» от 2 декабря 1994 г. № 1337.
В соответствии с ними Постоянное представительство Российской Федерации при
ООН является государственным органом внешних сношений страны, осуществляющим
1
Иммунитеты и привилегии главы и дипломатического персонала постоянного представительства государства при региональных и субрегиональных международных организациях регламентируются соответствующими правовыми актами этих организаций и, в основном, аналогичны действующим в рамках вышеназванной Венской Конвенции 1975 г.
112
представительство России в Организации Объединенных Наций, входит в систему
Министерства иностранных дел Российской Федерации. Постпредство осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, других законодательных и нормативных актов, приказов и распоряжений по МИД России, а также международных договоров Российской Федерации, норм международного права, правил ООН, соглашений с США как государством пребывания и с учетом американского законодательства.
Постпредство обеспечивает проведение единой политической линии России в ООН и в этих целях координирует в установленном порядке участие в деятельности ООН всех федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, российских госучреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, которые оказывают Постоянному представительству содействие в осуществлении его функций.
Основные задачи и функции
Постпредства России при Организации
Объединенных Наций, призванные обеспечить достижение целей дипломатии России в
ООН, могут быть представлены следующим образом:
- представительство Российской Федерации в ООН;
- обеспечение участия и защита национальных интересов, реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в рамках ООН;
- выполнение поручений Президента, Правительства, МИД России и других органов федеральной власти, запросов органов субъектов федерации и местной власти, предприятий, учреждений и организаций;
- выяснение и анализ деятельности ООН, сотрудничества в ее рамках государств- членов;
- информирование Президента, Правительства, МИД России, других федеральных органов исполнительной власти об исполнении поручений и по вопросам деятельности ООН;
- содействие осуществлению целей и принципов ООН;
- ведение переговоров с ООН и в ее рамках, участие в разработке проектов международных договоров, конвенций, резолюций и других документов, относящихся к деятельности ООН;
- поддержание контактов с Секретариатом ООН, постпредствами государств - членов ООН и наблюдателями, международными неправительственными организациями, аккредитованными при ООН, а также с органами государственной власти, общественными объединениями , деловыми, научными и культурными кругами страны пребывания, средствами массовой информации по вопросам, относящимся к компетенции Постпредства при ООН;
- участие в подготовке и работе российской делегации на сессиях Генеральной
Ассамблеи ООН и конференциях ООН;
- широкое освещение российской внешней и внутренней политики как внутри
ООН, так и вне ее;
- разъяснение позиций Российской Федерации при голосовании в Совете
Безопасности ООН;
- подготовка совместно и по согласованию с МИД России и другими федеральными органами исполнительной власти позиций Правительства РФ по всем обсуждаемым вопросам;
- изложение этих позиций в соответствующих органах ООН.
Для выполнения большого объема функций Представительство России при ООН располагает бюджетом, который ежегодно утверждается в рамках общего бюджета МИД
Правительством Российской Федерации.
В настоящее время организационная структура Постпредства РФ при ООН
113
выглядит следующим образом. Во главе учреждения стоит Постоянный представитель в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. Далее следуют: первый заместитель (как правило, в ранге Посла) и заместители постпреда в ранге Чрезвычайных и Полномочных
Посланников I и II классов. Заместители курируют соответственно политическое, экономическое, социально-правовое и административно-кадровое направления деятельности российского представительства. Указанные должностные лица составляют руководство российского представительства. Остальной персонал разделен на группы и отделы, получившие название референтур, согласно выполняемым ими функциям - политическую, экономическую, социально-правовую, бюджетно-кадровую, информации и связи с общественностью, административно-хозяйственную и др.
Постоянный представитель России при ООН
назначается Президентом России по предложению Министра иностранных дел и после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации и отзы- вается с этого поста решением Президента страны. Причем назначается на должность на неопределенный срок. Постоянный представитель занимает высшую должность федерального государственного служащего категории «В» и обладает большими полномо- чиями. Он руководит всей деятельностью представительства, является членом делегации
России на сессии Генеральной Ассамблеи, представляет Правительство РФ в Совете
Безопасности, Экономическом и социальном советах ООН (ЭКОСОС), участвует в работе наиболее важных органов ООН при обсуждении самых сложных и особенно интересующих Российскую Федерацию вопросов. На него возлагается произнесение наиболее ответственных заявлений от имени российского руководства. Он определяет структуру Постпредства , распределяет должностные обязанности между его со- трудниками. Почти все представители СССР и России при ООН были кадровыми дипломатами.
Первый заместитель и заместители постоянного представителя являются непосредственными помощниками главы российского представительства. По статусу в системе федеральной государственной службы они занимают главную должность категории «В» и назначаются на нее Министром иностранных дел по рекомендации
Коллегии МИД РФ. Заместители Постоянного представителя подчиняются Постоянному представителю как своему непосредственному руководителю, а также МИД РФ. Первый заместитель по сложившейся у постоянных членов Совета Безопасности традиции руководит текущей работой делегации России в Совете Безопасности ООН и выполняет функции Представителя России в его отсутствие. Заместители Постпреда возглавляют оперативно-дипломатическую деятельность Постпредства на соответствующих на- правлениях, несут основную ответственность за ведение переговоров и участие в прениях в главных органах ООН и встречаются со своими коллегами из делегаций других государств - членов ООН.
Поскольку политические вопросы обычно являются наиболее важными и сложными, политическая референтура
постпредства - самое большое по составу и наиболее ответственное его подразделение. Его штаты комплектуются из числа наиболее подготовленных и опытных специалистов.
Количество сотрудников референтуры - величина меняющаяся в зависимости от объемов работы Совета Безопасности в различные периоды развития мирового сообщества. Но в целом их число не превышает 15 человек. Как правило, это специалисты с фундаментальной политологической подготовкой, многосторонним опытом дипломатической работы, знаниями особенностей работы в международных организациях и в конкретных регионах. Здесь даже младшие дипломатические служащие выполняют все важные виды информационно-аналитической работы.
Референтура обеспечивает работу российских представителей в Первом
(политическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН, Совете Безопасности, охватывает практически всю проблематику международной безопасности, в том числе разоружения и
114
операций по поддержанию мира в отдельных регионах. Возглавляет референтуру старший советник, как правило, в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса. В ее состав входят несколько старших дипломатов - советников и первых секретарей, - каждый из которых курирует конкретную проблему. У них в подчинении находятся один
-два сотрудника среднего и младшего звена. Руководитель политической референтуры по сложившейся традиции направляется из Департамента международных организаций
(ДМО) МИД России. Старшие дипломаты представляют либо ДМО, либо региональные департаменты (в зависимости от тех международных вопросов, которые стоят в фокусе внимания ООН). Младшие и средние дипломатические должности в подавляющем большинстве замещаются из числа сотрудников ДМО.
Экономическая референтура
обеспечивает работу российских представителей в
ЭКОСОСе и Втором (экономическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН и в иных специализированных учреждениях ООН соответствующего профиля. Подразделение отно- сительно небольшое - 10-12 дипломатических работников, но все они должны иметь экономическое образование. Их главная задача состоит не столько в решении оперативно- информационнных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных справок, экспертных заключений. Это подразделение приобретает все большее значение по мере смещения акцентов с политической на экономическую сторону деятельности ООН.
Руководит референтурой старший советник, командирует которого, как правило, ДМО.
Советники, отвечающие за ЭКОСОС и Второй комитет , направляются из ДМО, а за конкретные экономические проблемы - из Департамента экономического сотрудничества
(ДЭС). По своему численному составу это структурное подразделение в последнее время расширяется и практически стало сопоставимым с политическим.
Социально-правовая референтура
занимается социальными проблемами и гуманитарного сотрудничества (Третий комитет) и вопросами международного права
(Шестой комитет ГА ООН). В штатах референтуры не более 10 человек. Во главе ее стоит старший советник, направляемый Правовым департаментом (ДП) МИД. По образованию он юрист. Комплектуется референтура кадрами из Правового департамента и
Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека (ДГПЧ).
Подразделение относительно небольшое - 10-12 дипломатических работников, но все они должны иметь экономическое образование. Их главная задача состоит не столько в решении оперативно-информационных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных справок, экспертных заключений.
Высокопрофессиональная и хорошо организованная дипломатическая служба как неотъемлемая составляющая государственной службы Российской Федерации - важнейшее условие успешного выполнения государством своих функций, решения стратегических и тактических задач политики Российского государства на международной арене.
Многолетний исторический опыт свидетельствует, что государство сильно не только своей экономической мощью, научно-техническим и военным потенциалом, но и своей дипломатией, умелой и гибкой дипломатической службой, профессиональным и нравственным потенциалом кадров дипломатического корпуса. Именно дипломатическая служба во многом предопределяет успешность решения внешнеполитических задач, стоящих перед государством. Особенно, если ее развитие не отстает, а идет в ногу со становлением России как демократического государства. Значение эффективности, профессионализма, компетентности дипломатических институтов и их сотрудников объективно возрастает в переломные моменты истории государства, когда изменяется его правовая база и социально-политическая сущность. Это с одной стороны.
С другой стороны, изменения в управлении, организации, формах и методах деятельности дипломатических структур обусловлены известной модификацией системы международных отношений, глобализацией и интернационализацией международных проблем, усиленным влиянием на дипломатический процесс новых информационных технологий, повышением удельного веса многосторонней дипломатической деятельности соответствующих институтов. Влияние всех этих факторов будет возрастать и в XXI в., что закономерно ставит на повестку дня задачу укрепления научных основ дипломатии и дипломатический службы, выделения этой проблематики в особое направление отечественного обществоведения, формирования специального учебного курса «Дипломатическая служба».
При этом мы исходим из того, что служба на государственных должностях федеральной государственной службы в структурах внешнеполитического ведомства страны - это особый вид профессиональной деятельности. Причем, один из самых сложных, ответственных и интересных видов профессиональной деятельности, обеспечивающих решение стратегических государственно важных задач и позволяющих в полном объеме раскрыть все многообразие человеческой индивидуальности.
Регулируется дипломатическая служба соответствующими нормативными актами международного права, прежде всего Венскими Конвенциями о дипломатических (1961 г.) и консульских (1963 г.) сношениях, положениями и статьями Конституции Российской Федерации, федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», требованиями соответствующих указов Президента и постановлений Правительства страны, приказов и распоряжений Министра иностранных дел РФ. Есть немало и иных нормативно-правовых актов, определяющих деятельность аппарата органов государственной власти в части исполнения ими международно-дипломатических функций на основе общепризнанных принципов международного права и международных договоров нашей страны.
Особое место в ряду указанных документов принадлежит «Концепции внешней политики Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. В Концепции в концентрированном виде представлен анализ международной ситуации, изложены взгляды на содержание, основные направления и приоритеты внешнеполитической деятельности России, нацеленные на формирование равноправных, взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром. Для российской дипломатии и дипломатической службы особую значимость имеет ориентация служащих внешнеполитического ведомства на первостепенное решение таких задач, как:
Обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в мировом сообществе как одного из влиятельных центров современного многополярного мира;
Воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного, справедливого и демократического миропорядка;
Создание благоприятных внешних условий для поступательного развития России, подъема ее экономики, повышения уровня жизни населения, успешного проведения демократических преобразований, укрепления основ конституционного строя;
Формирование пояса добрососедства по периметру российских границ, устранению имеющихся и предотвращению возникающих потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах;
Поиск согласия и совпадающих интересов с зарубежными странами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России и улучшающих условия и параметры международного взаимодействия;
Всесторонняя защита прав и интересов российских граждан и соотечественников за рубежом;
Содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире, популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах.
Дипломатическая служба - это профессиональная деятельность федеральных государственных служащих, замещающих должности дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. Реализуется она служащими, занимающими государственные должности государственной службы в центральном аппарате МИДа России, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных и межправительственных) организациях, представительствах Министерства иностранных дел на территории Российской Федерации, а также в некоторых иных подведомственных МИДу организациях. Тем самым обеспечивается исполнение функций и полномочий МИДа как федерального органа исполнительной власти, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, а также координирующего деятельность в этой области иных федеральных и региональных органов государственной власти.
Статус, принципы, функции:
В настоящее время в науке сложилось представление о государственной службе как особом виде профессиональной деятельности по реализации государственных функций работниками аппарата, занимающими государственные должности государственной службы в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Причем эта деятельность неразрывно связанна с такими ценностями, как долг, ответственность, верность отечеству.
Когда говорят о государственной службе, то в одних случаях имеют в виду, что это ведомство по реализации определенных государственно-политических целей и задач (таможенная служба, гидрометеорологическая служба, пограничная служба); в других - профессиональная деятельность по реализации государственными служащими соответствующих должностных полномочий; в третьих - комплекс нормативно урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения.
Как видим, понятие «государственная служба» может рассматриваться с различных точек зрения. Российский законодатель государственную службу определил максимально просто и лаконично: государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Определение четко фиксирует, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в органах государственной власти по обеспечению выполнения задач и функций этих органов. Отсюда становится понятным, что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных организациях, учреждениях и предприятиях, государственной службой не является. «Государственная» означает, что статус службы, ее цели и задачи, принципы и функции, формы и методы определяются государством, его властно-распорядительными функциями. Служба отправляется от имени и по поручению государства, в интересах государства и общества в целом.
В полной мере это касается службы в аппарате внешнеполитического ведомства, как особой разновидности федеральной государственной службы Российской Федерации. Дипломатическая служба - это профессиональная деятельность граждан Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнеполитическую деятельность государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными договорами России, венскими конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Это профессиональное осуществление целей и функций внешней политики государства, посредством исполнения государственных должностей федеральной государственной службы, утвержденных в:
Центральном аппарате Министерстве иностранных дел Российской Федерации;
Дипломатических представительствах и консульских учреждениях России за рубежом;
Представительствах России при международных организациях;
Представительствах МИД России на территории Российской Федерации;
На отдельных государственных должностях государственной службы в организациях и учреждениях, находящихся в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Дипломатическая служба - это особая сфера государственного управления в области обеспечения суверенитета и международной безопасности страны, защиты интересов, прав и свобод граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом. Тем самым обеспечивается а) исполнение функций и задач Министерства иностранных дел в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; б) координация деятельности в этой области иных федеральных и региональных органов государственной власти; в) защита российских интересов и создание благоприятной внешней среды, гарантирующей безопасность страны и прогресс ее социально-экономического развития.
Дипломатическая служба осуществляется исключительно на федеральном уровне и только в рамках полномочий специального органа государственной власти - МИД России. Действующие нормативные акты Российской Федерации, федеральных органов всех ветвей государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации в части, касающейся международной деятельности, подлежит приведению в соответствие с законодательством о дипломатической службе.
При этом следует подчеркнуть, что дипломатическая служба и дипломатия - понятия разные. Их смешение не совсем корректно, у них есть свои особенности и отличия.
Дипломатия - это организационно-политический инструмент реализации внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей, своего рода механизм взаимоотношений между суверенными государствами, основанная на взаимном обмене дипломатическими представителями, воплощающими суверенитет своего государства. По определению профессора В.И.Попова, «дипломатия - это наука международных отношений и искусство ведения переговоров руководителями государств и правительств и специальными органами внешних сношений - министерствами иностранных дел, дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Главная ее цель и задача - защита интересов государства и его граждан».
Знаменитый французский дипломат Франсуа де Кальер характеризует дипломатию как механизм, посредством которого осуществляются политические взаимоотношения, что дипломат «является проводником, а не архитектором политики», цель которой «предотвратить перерастание неизбежного конфликта интересов в военное столкновение»2. Дипломатия - это политическая деятельность по «поддержанию отношений между государствами», это, образно говоря, «глаза, уши и речевой орган» государства за рубежом3.
Дипломатическая же служба - это деятельность, в функции которой входит решение помимо собственно политических задач, множества задач административно-управленческого характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного функционирования внешнеполитического ведомства России и его руководства в целом. Она включает информационно-аналитическую, организационно-управленческую и кадровую работу, правовое, протокольное, документационное, административно-техническое, финансово-экономическое обеспечение внешнеполитических структур.
Дипломатическая служба является важнейшим инструментом государственной власти и государственного управления. Профессионализм - ее важнейшая отличительная черта. Не случайно, дипломатов, работников отечественной дипломатической службы всегда отличали и сегодня отличают высокая эрудиция, организованность, культура, умение эффективно использовать новейшие информационные технологии, глубокое понимание исторических судеб своего народа.
Государственный служащий, тем более работник дипломатической службы - это не просто гражданин Российской Федерации, который сознательно поступил на государственную службу в структуры внешнеполитического ведомства, не просто высококвалифицированный специалист, добросовестно исполняющий служебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом за счет средств государственного бюджета. Это человек государственный, представляющий и защищающий государственные интересы, выступающий от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главное его качество - добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.
В Энциклопедическом словаре А.Ф.Брокгауза и И.А.Ефрона, государственная служба определяется как отношение служащего к государству и обществу, отправляемое от лица государства и направленное на решение определенной государственной задачи в интересах общества1. Именно поэтому госслужба представляет собой особую форму профессиональной деятельности, принципиально отличающуюся от других ее видов, прежде всего, своей нацеленностью на защиту интересов и обеспечение безопасности общества и государства; соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан; обеспечение непосредственного участия граждан в делах государства. И главное - властностью и целеустремленностью, т.е. направленностью на реализацию властных полномочий, политических и социальных задач государства, информационно-аналитическим, организационно-управленческим, финансово-хозяйственным и иным содействием реализации функций государственно-политического руководства, создание благоприятных условий для безопасной и достойной жизни каждого человека.
Государственная служба - это функция особого социального слоя людей, занятых в аппаратах органов государственной власти - государственных служащих со своими интересами и запросами, своим образом жизни и менталитетом, уровнем культуры, материальными и духовными запросами. Это социальная совокупность специально отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими полномочиями специалистов. Отсюда и характерные черты: организованность, дисциплинированность, образованность и профессионализм, стабильность.
В идеале наше государство нацелено на создание такой системы государственной службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и удержание лучших работников, а, с другой, позволяла своевременно избавляться от профессионально слабых и недостойных. Во многом эти задачи поможет решить дальнейшее совершенствование контрактного механизма взаимоотношений служащего и государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до перехода к принципу пожизненного найма на государственную службу.
Слой этот довольно внушительный - почти 548,7 тыс. человек (без служащих силовых структур). Их карьера, звания, чины и ранги находятся в прямой зависимости от личных заслуг и достоинств, профессионально-деловых качеств и эффективности работы, не зависят от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, места жительства, религиозных и политических ориентации. Главное - наличие специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к исполнению должностных обязанностей; ответственное отношение к делу; высокий уровень духовно-нравственной культуры. Для дипломатической службы - плюс ко всему сказанному - широкий политический кругозор и всесторонняя страноведческая подготовка, знание иностранных языков, наблюдательность и умение, как говорил Никольсон, разглядеть истину там, где другие ее обнаружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.
Государственная служба - это не только род трудовой деятельности, а прежде всего профессия, которую характеризуют, с одной стороны, система профессиональных знаний, владение соответствующими формами и видами профессиональной деятельности, а с другой стороны, - такие особенности личности служащего, которые гарантировано обеспечивали бы потребности государственной власти в достижении нужного ей результата. На формирование именно таких качеств направлены указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих», от 7 февраля 1995 г. № 103 «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих», от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», постановление Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 «Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти», приказ Министерства образования Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 2370 «Об утверждении государственного образовательного стандарта дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих»1 и многие другие.
Реализация требований действующих нормативно-правовых документов обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере федеральной государственной службы, реализацию права и обязанности госслужащих на повышение квалификации и профессиональную переподготовку, в том числе в случае ликвидации (реорганизации) или сокращения штатов государственного органа, подготовки специалистов по соответствующим государственным стандартам. При этом предусматривается, во-первых, обязательная профессиональная переподготовка лиц, впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в указанных должностях; во-вторых, обязательное повышение квалификации (не реже одного раза в три года) лиц, замещающих руководящие должности; направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для военнослужащих - не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной государственной службы.
Такая постановка вопроса не случайна. Профессия государственного служащего связана с осуществлением государственного управления на основе профессионального мастерства, глубоких и всесторонних знаний в области государственного строительства и права, экономики, международных отношений, политической науки и социологии, управления, информатики, языка. Отношение к государственной службе как обычному виду наемного труда не подходит. Этот вид политико-управленческого труда требует особой нормативно-правовой базы, более строгих кадровых технологий, специальных условий профессионализации.
Российским законодательством к государственной службе отнесено исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности государственной службы2 категорий «Б» и «В» в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в Вооруженных силах и структурах специального назначения. Соответственно можно говорить о гражданской, военной и специальных видах государственной службы. Дипломатическую службу относят к гражданской государственной службе, рассматривая ее как особый вид государственной службы.
К государственным служащим относятся лишь те служащие, которые занимают государственные должности государственной службы и обеспечивают выполнение полномочий органов государственной власти, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности категории «А». На лиц, замещающих государственные должности категории «А», а значит наделенных политической компетенцией, нормы и положения о государственной службе не распространяются. Их правовой статус регулируется специальными нормативными правовыми актами. В полной мере это касается должностей Министра иностранных дел, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации или в иностранном государстве1.
Государственная служба - это особая система общественных отношений: внутренних и внешних.
Внутренние отношения (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются между государственными служащими, между руководителями и подчиненными, между различными структурными элементами служебной иерархии. Это отношения, связанные с определением статуса и должностной структуры аппарата, по поводу прохождения службы, определения служебного времени и времени отдыха, денежного содержания работников, их профессиональной подготовки, оценки труда. В их рамках формируются стандарты, правила, технологии, процедуры и формы служебных отношений. Каждое структурное подразделение, каждый служащий обладает строго очерченной компетенцией, наделен соответствующими правами и обязанностями, находится в жестких рамках руководства и подчинения.
Внешние охватывают связи аппарата и государственных служащих с обществом и гражданами, институтами гражданского общества, органами местного самоуправления, организациями и предприятиями. Эти отношения касаются статуса, целей, и принципов государственной службы, формирования ее кадрового состава, реализации ее социально-политических, экономических и иных задач. Посредством указанных отношений, в конечном итоге, обеспечивается развитие по цепи «гражданское общество - гражданин - государственный служащий - государственная служба - государственный орган власти - государство - общество» и наоборот.
Государственная служба носит строго нормативный характер. В ее основе лежат законы, кодексы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции и т.д. До мельчайших подробностей нормативно регламентируются права, обязанности и ответственность государственных служащих, гарантии, ограничения и порядок прохождения службы, присвоения разрядов, рангов и званий, технологии реализации должностных обязанностей и т.д. Что, впрочем, не отменяет творческого, инициативного подхода к работе, тем более, дипломатической. Трудно в этом плане не согласиться с Ж..Камбоном, который на основе многолетнего опыта пришел к выводу о том, что «нет такой профессии, где было бы так мало твердых правил и так много основанного на традиции, где для успеха требовалось бы большая настойчивость и... где человек должен был бы обладать большой твердостью характера и независимостью ума», как профессия дипломата2.
Правовая база государственной службы Российской Федерации и система ее нормативно-правового регулирования только складываются. Их формирование носит достаточно сложный и противоречивый характер, касается многих, довольно непростых аспектов международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права. Немало трудностей вызывают вопросы нормативно-правового регулирования практики отбора на службу и определения его критериев, оценки труда и поощрения работников в соответствии с их квалификацией, деловыми и моральными качествами, обеспечения профессионально-должностного роста служащих и их денежного содержания, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, работы с резервом.
Система законодательства о государственной службе Российской Федерации имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного и федерального уровней, а также уровня субъектов Российской Федерации. Базовые положения и правовые нормы государственной службы сформулированы:
В международной «Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» и в «Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе»;
В соответствующих статьях Конституции Российской Федерации1. В них зафиксированы принципы и основные начала организации и функционирования органов государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место государственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредственно в конституционную практику современной России введен термин «государственная служба»;
В нормах Трудового кодекса Российской Федерации. ТК регулирует служебные трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным законодательством о государственной службе. Здесь содержатся правила заключения трудовых договоров, порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, право и порядок введения дополнительных льгот с учетом особенностей прохождения службы в тех или иных условиях; порядок прекращения трудовых отношений по инициативе администрации и служащего;
В федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» - главном системообразующем законодательном акте общегосударственной значимости по поводу Государственной службы2. Он выполняет роль несущей конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. В нем представлены такие основные понятия, как «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность», сформулированы принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система правоограничений государственных служащих, источники и порядок оплаты их труда.
В результате изучения главы обучающийся должен:
знать
- сущность дипломатической службы, ее особенности, задачи и роль в реализации внешней политики страны;
- основные принципы организации дипломатической службы;
уметь
- различать понятия дипломатии, дипломатической деятельности, внешней политики, дипломатической службы;
- выявлять особенности дипломатической службы в системе государственной службы Российской Федерации;
владеть
- правовыми основами организации дипломатической службы;
- навыками анализа основных этапов прохождения дипломатической службы.
Дипломатическая служба как особый вид федеральной государственной гражданской службы
Дипломатическая служба – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной гражданской службы в центральном аппарате МИД России, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальных органах – представительствах МИД России на территории Российской Федерации, связанная с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений (п. 1 ст. 1 Федерального закона № 205-ФЗ).
Дипломатическая служба, дипломатическая деятельность и практическая реализация полномочий внешнеполитического ведомства – понятия хотя и близкие, но но содержанию и формам реализации все-таки разные.
Внешняя политика представляет собой систему идей, взглядов, положений (целей, принципов, задач) и основных направлений, форм и методов внешнеполитической деятельности государства.
Цели и задачи внешней политики России сформулированы в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 12 февраля 2013 г. Ее нормативно-правовую основу составляют Конституция РФ, федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации", а также Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Военная доктрина Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, и другие аналогичные документы.
Высший ее приоритет – защита интересов личности, общества и государства – остается неизменным.
Внешнеполитическая деятельность – конкретная практическая деятельность политиков и дипломатов в сфере отношений между народами и государствами, это стратегия и тактика государства на международной арене, основные задачи которой – регулирование взаимоотношений с другими государственными образованиями, участие в решении международных проблем, обеспечение международной стабильности, укрепление суверенитета и территориальной целостности страны.
Дипломатия – совокупность средств, приемов и методов достижения внешнеполитических целей государства, системы взаимоотношений между суверенными государствами. Это и политика, и важнейший организационно-политический инструмент (совокупность средств, приемов и методов) реализации внешнеполитического курса государства, и самый, как показывает мировая практика, эффективный механизм взаимоотношений между суверенными государствами.
Дипломатия – принципиальная деятельность глав государств, представительств и специальных органов внешних сношений по осуществлению целей и задач внешней политики государства, а также по защите прав и интересов государства за границей.
Таким образом, можно утверждать, что дипломатия – один из самых действенных механизмов сопряжения интересов отдельных стран с интересами всего мирового сообщества.
Э. Сатоу определяет дипломатию как применение ума и такта к ведению официальных сношений между правительствами официальных государств, а еще короче – ведение дел между государствами с помощью мирных средств . И, как замечает профессор МГИМО В. С. Глаголев, дипломатическая деятельность подобна искусству шахматной игры и отличается от нее многообразием участников с их культурными и психологическими особенностями, спектрами интересов и выдвигаемых целей .
Интересной представляется позиция, в соответствии с которой дипломатия – это преимущественно улаживание повседневных, случайных, эпизодических трудностей, тогда как внешняя политика определяет важнейшие пути, по которым должна двигаться нация. Если цель дипломатии явная, если она заключается в общем и целом в том, чтобы улаживать вопросы, избегать инцидентов, то цель внешней политики более неопределенная, ибо в конечном счете она идентична удовлетворению национального интереса.
Дипломатия сейчас представляет собой не только и нс столько "искусство политических отношений", сколько науку, базирующуюся на принципах преемственности, реализма, критического осмысления дипломатического опыта, прагматизма. Она становится одним из самых эффективных "проводников политики" конкретного государства па международной арене, давно для многих стран превратилась в ведущий фактор преодоления разногласий и гармонизации национальных интересов в глобальном и региональном контекстах по самой широкой повестке. Как отмечает профессор МГИМО Т. В. Зоиова, дипломатическая служба всегда считалась своего рода гражданской армией, сражавшейся с противником на поле переговоров и дипломатических комбинаций .
Основными задачами дипломатической службы Российской Федерации и каждого дипломатического работника является:
- – обеспечение национальных интересов и безопасности страны путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества по общепризнанным принципам и нормам международного права;
- – проведение внешнеполитического курса, направленного на развитие политических, экономических, гуманитарных, научных и иных отношений с другими государствами и международными организациями;
- – защита прав и интересов граждан и юридических лиц за рубежом;
- – содействие обеспечению высокого авторитета страны и стабильности ее международного положения;
- – обеспечение дипломатическими средствами и методами защиты безопасности, территориальной целостности и суверенитета страны, ее политических, торгово-экономических и других интересов;
- – координация деятельности других органов исполнительной власти относительно проведения единого внешнеполитического курса;
- – обеспечение всех органов государственной власти информацией, необходимой для осуществления эффективной внешней и внутренней политики.
Дипломатическая служба осуществляется на постоянной, профессиональной и материально возмездной основе, организуется исключительно на дипломатических должностях в государственных структурах внешнеполитического ведомства, требует от граждан, замещающих или претендующих на должности дипломатической службы, специальной, прежде всего языковой, международно-правовой, политолого-региональной, политэкономической и управленческой подготовки, определенного опыта международной профессиональной деятельности, соответствующей нравственной и морально-психологической устойчивости.
Высшая цель дипломатической службы – государственный интерес и судьба человека, высший профессиональный признак – умение соединить в единое целое закон, цели, мораль и культуру. Вот почему дипломатическая служба может быть только профессиональной, заниматься ею должны и реально могут только специально подготовленные, обладающие необходимым жизненным, служебным и нравственным опытом специалисты.
Дипломатическая служба – особый вид профессиональной служебной деятельности, принципиально отличающийся от других видов трудовой деятельности. А именно тем, что она осуществляется от имени государства в целях обеспечения поддержания справедливого порядка и прочного мира между народами, безопасности государства, его целостности и суверенитета, соблюдения законных прав и свобод граждан, защиты культурного наследия человечества, а также в условиях работы в загранучреждениях в правовом режиме, который определяется дипломатическими иммунитетами, привилегиями и возможностями.
Глубинный социально-политический смысл дипломатической службы отражают ее принципы – научно обоснованные и законодательно закрепленные исходные идеи и положения, в соответствии с которыми учреждается, функционирует и развивается система дипломатической службы.
Отсутствие официального нормативного закрепления принципов дипломатической службы России не означает, однако, что дипломатическая деятельность и прохождение дипломатической службы в Российской Федерации рассматриваются лишь в статусе научного правосознания. Такие основания представлены нормами общего законодательства о гражданской службе, получили свое обоснование в официальных политических документах концептуального характера, публичных выступлениях Президента РФ и Министра иностранных дел Российской Федерации, в научно-доктринальных разработках ученых, признанных специалистов в области дипломатии, юриспруденции, государственного управления, международного права, конституционного и административного права, дипломатической службы.
Принципы дипломатической службы : демократизм, законность, внепартийность, системность, профессионализм и компетентность, конструктивный прагматизм, нравственность, социальная ответственность. Представленные принципы органически взаимосвязаны между собой и, дополняя друг друга, образуют прочный фундамент высокоэффективного функционирования государственной власти и ее аппарата, в том числе в сфере дипломатии и дипломатической службы.
См.: Зонова Т. В. Дипломатия: Модели, формы, методы: учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 2013. С. 21.
